Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 794/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 lipca 2020 r. nr SKO.4114.202.2020 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 lipca 2020 r. nr SOCII.5111.034881.2020.000748.000002.2020.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
- - prawa materialnego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, iż na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, a określonej przez Sąd I instancji jako wykładnia prokonstytucyjna, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do emerytury a następnie składa wniosek o zawieszenie jej wypłaty, podczas gdy treść tego przepisu już przy zastosowaniu metod wykładni językowej nie budzi wątpliwości i nie daje podstaw do przyznania tego świadczenia.
- - przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji jak i decyzji ją poprzedzającej, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania:
lit. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy bowiem zaniechał ustalenia czy skarżąca wystąpiła z wnioskiem do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do emerytury i czy nastąpiło wstrzymanie wypłaty tego świadczenia, podczas gdy literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. nie wymaga współpracy z organem emerytalno-rentowym i czynienia ustaleń w tym zakresie w sytuacji, gdy strona nabyła już prawo do emerytury, która jest świadczeniem pewnym i nieutracalnym.
lit. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 9 i 79a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował stronę o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, podczas gdy, SKO w [...] udzieliło stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza uzasadnienie decyzji administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości I przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Ponadto wnioskowano o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła osobiście H.S. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zawartym w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Jak wynika z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku H.S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką M.S. Z orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2004 r. wynika, że M.S. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od [...] października 2004 r. i wymaga stałej lub długotrwałej pomocy i opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. przedłożonym przy wniosku o ustalenie świadczenia rodzinnego, H.S. oświadczyła, że została jej przyznana wcześniejsza emerytura w kwocie 1200 zł brutto.
Decyzją Prezydenta Miasta [...] z 10 lipca 2020 r. odmówiono przyznania H.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną córką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek rozpoznania odwołania H.S., decyzją z 30 lipca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania ustalono, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, organ odwoławczy podzielił jednakże stanowisko organu I instancji, że wobec pobierania emerytury – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę H.S. na powyższą decyzję. Sąd uznał za błędne stanowisko organów obu instancji, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to okoliczność ta uniemożliwia jej skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a) u.ś.r., choć z innych powodów, niż wskazane w skardze kasacyjnej.
Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, dotyczące wykładni tego przepisu i przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów.
Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Dlatego przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji pominął jednak, że zawiera on przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, a zatem dotyczy takich osób, które równolegle spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia (czyli mogłyby je otrzymać, gdyby nie zaistniała przesłanka negatywna). Na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r,. zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie zatem relewantne, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trafnie dostrzegając potrzebę uwzględnienia w procesie wykładni argumentów systemowych, mimo przytoczenia brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., Sąd I instancji całkowicie pominął ten przepis w procesie interpretacji. Tymczasem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą pracować i samodzielnie zdobywać środków utrzymania. Jak zauważa się w piśmiennictwie, "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).
Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21).
Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.
Zasadność rozważonego zarzutu nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo częściowo błędnej argumentacji w tym zakresie, wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie jako podstawę uwzględnienia skargi zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wykładnia prawa materialnego, przez określenie relewantnych dla sprawy przesłanek, określa zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy nie tylko zaniechały wskazania stronie na możliwości zawieszenia prawa do emerytury, ale co istotniejsze i mające uprzednie znaczenie, nie rozważyły, czy skarżąca w ogóle spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Ocen tych Sąd I instancji nie mógł dokonać we własnym zakresie. W tej sytuacji, niezależnie od podanego uzasadnienia, prawidłowe było uchylenie przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie prawa do emerytury może usuwać negatywną przesłankę nabycia świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie stanowi jednak automatycznie potwierdzenia stwierdzenia przesłanek pozytywnych, te muszą zostać ustalone uprzednio.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.