Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1348/07 oddalił skargę W. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 25 maja 2007 r. W. S. skierował do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie pismo, w którym, nawiązując do zawartej przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w Płocku ugody, oświadczył, że umowa o pracę zawarta między nim a Regionalną Izbą Obrachunkową w Warszawie ulega rozwiązaniu z dniem 11 czerwca 2007 r. Wyjaśnił przy tym, że z dniem 1 lipca 2007 r. przechodzi na emeryturę i wobec tego wniósł o wypłatę odprawy emerytalnej.
W dniu 29 maja 2007 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie W. S. ze stanowiska etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dniem 11 czerwca 2007 r. w trybie art. 15 ust. 10 powołanej ustawy. Prezes RIO w Warszawie wyjaśnił, że zainteresowany w dniu 25 maja 2007 r. złożył rezygnację z pełnionego stanowiska w związku z zamiarem przejścia na emeryturę. W dniu 4 czerwca 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił Prezesowi Rady Ministrów do akceptacji i podpisu projekt odwołania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes Rady Ministrów, stosując przepisy art. 15 ust. 10 w związku z art. 15 ust. 9 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, odwołał W. S. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dniem 11 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 15 ust. 9 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, odwołanie członka kolegium następuje w przypadku złożenia rezygnacji ze stanowiska. Zainteresowany taką rezygnację złożył, dlatego też zaszła podstawa do jego odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję W. S. zaznaczył, że nie składał oświadczenia w trybie art. 15 ust. 9 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i nie zrezygnował ze stanowiska członka kolegium RIO w Warszawie. Potwierdził, że w piśmie z dnia 25 maja 2007 r. wyraził jedynie gotowość rozwiązania umowy o pracę, co - w jego ocenie - nie jest równoznaczne z rezygnacją ze stanowiska członka Kolegium, tym bardziej że przed dniem 1 kwietnia 1999 r. był pozaetatowym członkiem Kolegium.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty faktyczne i prawne, będące podstawą zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w piśmie z dnia 25 maja 2007 r. skierowanym przez W. S. do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie skarżący, nawiązując do zawartej przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w Płocku ugody, oświadczył, że umowa o pracę, zawarta między nim a Regionalną Izbą Obrachunkową w Warszawie, ulega rozwiązaniu z dniem 11 czerwca 2007 r. Wyjaśnił przy tym, że z dniem 1 lipca 2007 r. przechodzi na emeryturę i wobec tego wniósł o wypłatę odprawy emerytalnej. Nie ulega wątpliwości, że omawiane pismo zawiera dwie kwestie. Pierwsza to oświadczenie co do rozwiązania umowy o pracę, druga zaś dotyczy wniosku o wypłatę odprawy emerytalnej. Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma jedynie kwestia pierwsza.
W świetle art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w skład kolegium regionalnej izby obrachunkowej wchodzą prezes izby jako przewodniczący kolegium oraz pozostali członkowie. Członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu (ust. 2). Połowę składu kolegium izby stanowią członkowie powołani spośród kandydatów zgłoszonych do kolegium przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Członkostwo w kolegium izby ma charakter etatowy lub pozaetatowy. Charakter członkostwa określa Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby (ust. 4). Etatowego członka kolegium powołuje się na czas nieokreślony (ust. 5). Pozaetatowego członka kolegium powołuje się na 6-letnią kadencję (ust. 6). W myśl art. 15 ust. 9 ww. ustawy odwołanie członka kolegium następuje w przypadku:
- 1) złożenia rezygnacji ze stanowiska,
- 2) utraty co najmniej jednego z warunków określonych w ust. 8,
- 3) stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonania.
Prezes Rady Ministrów na wniosek prezesa izby odwołuje członka kolegium w przypadkach określonych w ust.
9. Przepisy art. 16a ust. 3 i 4 stosuje się odpowiednio (ust. 10). Według § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz.U. Nr 167, poz. 1747) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przygotowuje wnioski o powołanie i odwołanie prezesów izb, ich zastępców oraz członków kolegium.
Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, prezes izby nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy:
- 1) na podstawie powołania - z etatowymi członkami kolegium izby,
- 2) na podstawie umowy o pracę - z pozostałymi pracownikami izby.
Podstawą rozwiązania stosunku pracy etatowego członka kolegium jest odwołanie (ust. 2). Prezes izby dokonuje, w imieniu izby, czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy prezesa izby, etatowych członków kolegium oraz pozostałych pracowników izby (ust. 3).
Zdaniem Sądu, analiza powyższych przepisów wskazuje, że stosunek pracy z etatowym członkiem kolegium izby nawiązuje prezes izby na podstawie powołania. Natomiast podstawą rozwiązania stosunku pracy etatowego członka kolegium jest jego odwołanie.
W. S., będąc etatowym członkiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, składając oświadczenie z dnia 25 maja 2007 r. de facto wyraził gotowość rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania, a - w świetle obowiązujących przepisów - realizacja takiego wniosku wymagała wpierw podjęcia decyzji o odwołaniu go ze stanowiska. W tym kontekście - wbrew twierdzeniom skarżącego - złożone oświadczenie dotyczące rozwiązania umowy o pracę w rzeczy samej miało charakter rezygnacji z zajmowanego stanowiska.
Jeśli etatowy członek kolegium regionalnej izby obrachunkowej wnosi o rozwiązanie z nim stosunku pracy, to musi liczyć się z tym, że realizacja jego wniosku doprowadzi do odwołania go z zajmowanego stanowiska, albowiem odwołanie jest podstawą rozwiązania stosunku pracy. Składając zatem wniosek o rozwiązanie stosunku pracy, etatowy członek kolegium w istocie składa rezygnację z zajmowanego stanowiska. Z tych względów, Sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za prawidłową i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577ze zm.) poprzez przyjęcie, że złożenie oświadczenia z dnia 25 maja 2007 r. wyrażającego gotowość rozwiązania umowy o pracę, było równoznaczne z rezygnacją ze stanowiska członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2007 r.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bezspornym w sprawie jest, że w piśmie z dnia 25 maja 2007 r. skierowanym do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej, skarżący wyraził gotowość rozwiązania umowy o pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że składając tego rodzaju oświadczenie, de facto wyraził on gotowość rozwiązania stosunku pracy na podstawie powołania, a - w świetle obowiązujących przepisów - realizacja takiego wniosku wymagała wpierw podjęcia decyzji o odwołaniu go ze stanowiska.
W ocenie Sądu oświadczenie to "w rzeczy samej miało charakter rezygnacji z zajmowanego stanowiska". Ze stanowiskiem tym skarżący nie zgadza się, bowiem jak zaznaczył w skardze członkostwo w Kolegium Izby ma charakter etatowy lub pozaetatowy. Bezspornym także w sprawie jest, że w okresie od 1993 r. do dnia 1 kwietnia 1999 r. był pozaetatowym członkiem Kolegium Izby. Oświadczenie zatem z dnia 25 maja 2007 r. nie oznaczało nic innego jak wniosek o powrót do stanu prawnego sprzed dnia 1 kwietnia 1999 r. Skarżący nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 9 ustawy o regionalnych izbach rachunkowych, tj. nie złożył rezygnacji ze stanowiska członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że realizacja jego wniosku o rozwiązanie umowy o pracę musiała doprowadzić do odwołania go z zajmowanego stanowiska, są w świetle zgromadzonego stanu faktycznego nieprzekonujące.
Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie zarzucając, że chociaż zarzucono w niej błędna wykładnię prawa materialnego - art. 15 ust. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, to w istocie strona skarżąca ma na uwadze niewłaściwe zastosowanie tej ustawy.
W ustalonym stanie faktycznym, który nie jest kwestionowany powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, z treści oświadczenia z dnia 25 maja 2007 r. wynika, że skarżący wnioskuje o rozwiązanie stosunku pracy powstałego z powołania. Rozwiązanie stosunku pracy z etatowym członkiem kolegium, zgodnie z art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, pozostaje w kompetencji prezesa izby, a zgodnie z art. 26a ust. 2 podstawą rozwiązania tego stosunku pracy jest odwołanie. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej nie mógł zatem rozwiązać ze skarżącym stosunku pracy dopóki nie został on odwołany ze stanowiska przez Prezesa Rady Ministrów. Przyjmując zawartą w oświadczeniu z dnia 25 maja 2007 r. wolę W. S. rozwiązania stosunku pracy uznać należało, że składa on rezygnację z zajmowanego stanowiska.
Sąd prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ administracji prawa materialnego, skarga kasacyjna winna być oddalona.
W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2008 r. (data stempla pocztowego) W. S. zarzucił ponadto, że Sąd I instancji naruszył w sposób rażący przepis art. 113 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż swoje ustalenia faktyczne oparł jedynie na oświadczeniu pełnomocnika organu, bez zapoznania się z aktami osobowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Sąd obowiązany był rozpoznać skargę w granicach wynikających z zawartych w niej zarzutów.
Na wstępie podnieść należy, że zdanie drugie powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. brzmi: "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" co oznacza możność powoływania nowej argumentacji na ich poparcie. Przepis ten nie daje natomiast możliwości rozszerzenia podstaw kasacyjnych po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości pogląd, że po wskazanym terminie niedopuszczalne jest przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem (np. wyrok NSA z 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14; wyrok NSA z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 119/05). Skoro pismo skarżącego zawierające zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 113 p.p.s.a. wpłynęło 26 lutego 2008 r. (data stempla pocztowego), a trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej określony w art. 177 § 1 powołanej ustawy upłynął w dniu 4 stycznia 2008 r., to nie mogło ono być potraktowane jako uzupełnienie skargi kasacyjnej, zawierające nowy zarzut, oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wobec powyższego skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach w niej określonych, wynikających z postawionego tam zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut ten dotyczył art. 15 ust. 9 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym odwołanie członka kolegium następuje w przypadku złożenia rezygnacji ze stanowiska. W. S. zarzucił w skardze kasacyjnej, że uchybienie to nastąpiło poprzez przyjęcie, że złożenie oświadczenia z dnia 25 maja 2007 r., wyrażającego gotowość rozwiązania umowy o pracę, było równoznaczne z rezygnacją ze stanowiska członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Zdaniem zaś autora skargi kasacyjnej stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że realizacja wniosku o rozwiązanie umowy o pracę musiała doprowadzić do odwołania go z zajmowanego stanowiska, w świetle "zgromadzonego stanu faktycznego" są nieprzekonujące.
Tak postawiony zarzut nie dotyczy w istocie wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, bliższy jest zarzutowi jego niewłaściwego zastosowania, a wskazuje na kwestionowanie ustaleń faktycznych, co potwierdza późniejsze pismo skarżącego z dnia 26 lutego 2008 r. Tymczasem, skoro skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną stanu faktycznego, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Podnosząc jedynie zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię prawa materialnego skarżący nie może zmierzać do podważenia przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, tak postawiony zarzut uznany być musiał za bezskuteczny.
Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.