Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 139/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1043/17 oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] - po rozpatrzeniu wniosku I. K. - orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci danych osobowych pracowników Urzędu Miasta [...], którym zostały wydane służbowe karty płatnicze służące do płatności za usługi przewozu osób, zamawianych za pomocą mobilnej aplikacji Uber oraz ich numerów.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż przedmiotowy wniosek jest związany z działalnością wnioskodawcy w zakresie usług przewozu osób za pośrednictwem aplikacji mobilnej UBER i zmierza do zablokowania możliwości dokonywania przez pracowników organu czynności kontrolnych wobec osób świadczących nielegalne przewozy. Wskazano, iż z uwagi na powyższe, dane pracowników organu dokonujących czynności kontrolnych oraz numery kart płatniczych służących do płatności za usługi przewozu osób Uber zostały objęte klauzulą niejawności "zastrzeżone", na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Od decyzji tej odwołanie złożyła I. K. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2016 r., poz. 1764) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że bezsprzecznie dane osobowe osób wykonujących funkcje publiczne w Wydziale Ewidencji Pojazdów i Kierowców stanowią informację publiczną. Taki charakter ma również informacja dotycząca numerów służbowych kart płatniczych służących do płatności za usługi przewozu osób zamawianych za pomocą mobilnej aplikacji Uber.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej co do zasady może być oparta jedynie o przesłanki wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odmowę udostępnienia informacji wywiedziono z faktu, iż jest ona objęta ochroną jako informacja niejawna z klauzulą poufności "zastrzeżone", co nastąpiło w związku z koniecznością dokonywania czynności sprawdzających osób świadczących odpłatne usługi przewozowe nie posiadających licencji na tego rodzaju działanie. Kontrola nie byłaby możliwa wobec ujawnienia informacji o osobach kontrolujących i numerach służbowych kart płatniczych służących do płatności za usługę.

Nadto organ przytoczył przepis art. 5b ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że:

1. 1. Podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:
2. 1) samochodem osobowym,
3. 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,
4. 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

W ocenie organu oznacza to, że posiadanie licencji, jako wymogu wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, jest istotne z punktu widzenia możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności. Dokonywanie kontroli powyższego wynika z obowiązków właściwych organów opartych między innymi na przepisie art. 84 ustawy, który stanowi, iż organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów, będących podstawą do wydania tych dokumentów. Z kolei dokonywanie kontroli byłoby niemożliwe w sytuacji ujawnienia informacji warunkujących kontrolę.

W konsekwencji objęcie, żądanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej danych klauzulą "zastrzeżone" jest uzasadnione, co również w sposób dokładny i szczegółowy opisano w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych "informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej".

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, objęcie żądanej informacji przedmiotową klauzulą ma na celu ochronę wykonywania przez organy władzy publicznej zadań w zakresie przestrzegania praw i wolności obywateli. Należy tu mieć na względzie prawa osób przewożonych przez osoby nie posiadające licencji na tego rodzaju działalność. Reglamentowanie przez państwo pewnego rodzaju działalności ma na celu wprowadzenie pewnych reguł i wymogów gwarantujących bezpieczeństwo osób. Z tego powodu uzyskanie licencji związane jest z koniecznością spełnienia szeregu wymagań przez osobę ubiegająca się o jej uzyskanie.

Nadto wskazano, iż zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy, w przypadku dokonywania kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy, czynności okazania legitymacji służbowej oraz doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli odbywa się po zakończeniu kontroli. W niniejszej zaś sprawie ujawnienie żądanych informacji skutkowałoby niejako udaremnieniem przeprowadzenia skutecznej kontroli, tak jak okazanie legitymacji służbowej i upoważnienia do kontroli przed jej rozpoczęciem.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż Prezydent Miasta [...] w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Poza sporem jest także i to, że co do zasady informację publiczną stanowi informacja o służbowych kartach płatniczych wydanych pracownikom Urzędu Miasta [...]. Jednak uzasadnienie decyzji organu I instancji, dotyczące odmowy udostępnienia informacji na temat imion i nazwisk osób, dla których karty te wydano oraz numerów tych kart, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest zdaniem Sądu, przekonywujące i uzasadnione.

Sąd podkreślił, że, jak wynika z decyzji organu, firma Uber to amerykańska firma, która stworzyła aplikację na smartfony do zamawiania przejazdów samochodami. Kursy wykonują nie taksówkarze z licencją, tak jak tego wymaga ww. ustawa o transporcie drogowym, ale zwykli właściciele samochodów. Kierowcy nie posiadają, m.in. wymaganych dla licencjonowanych taksówkarzy, taksometrów, a opłata za przejazd jest automatycznie pobierana z karty kredytowej klienta (którą zdefiniował podczas rejestracji). W przypadku czynności sprawdzających, polegających na przejazdach z kierowcami Uber, aby dokonać takiej czynności pracownik Urzędu Miasta [...] musi w pierwszej kolejności założyć konto użytkownika w mobilnej aplikacji na smartfony Uber. Za pomocą tych kont zamawiane są usługi przewozowe, jednakże warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej usługi, jest posiadanie karty kredytowej, gdyż płatność za przejazd z kierowcą Uber odbywa się jedynie w formie bezgotówkowej.

Pracownicy tut. Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców, aby mieć możliwość dokonania czynności sprawdzających wobec kierowców Uber, muszą posiadać imienne karty kredytowe, gdyż rejestrując użytkownika w aplikacji Uber należy podać imię i nazwisko, numer telefonu komórkowego, adres e-mail oraz dane z karty kredytowej (numer karty i data ważności oraz numer CVV z karty). Z uwagi na fakt, iż udostępnienie informacji dotyczących danych osobowych pracowników Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców Urzędu Miasta [...] oraz numerów kart płatniczych służących do płatności za usługi przewozu osób Uber mogłoby spowodować, iż działania dokumentujące, wyżej opisane, stałyby się iluzoryczne, ponieważ osoba posługująca się aplikacją Uber, znając takie dane, świadomie nie świadczyłaby usługi takiej osobie, aby uniknąć czynności kontrolnych, podjęto decyzję, iż ww. dane objęte zostały klauzulą niejawności "zastrzeżone", na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167).

Sąd powołał się również na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.), regulującej m. in. możliwość przewozu osób. Wskazał, że zgodnie z art. 5b ust. 1 tej ustawy, podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Organem właściwym do udzielenia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 7 ust. 4).

Nadto zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, licencja wydawana jest dla szczegółowo w niej określonego obszaru (gminy, gminy sąsiadującej, miasta stołecznego Warszawa). Z kolei art. 6 ustawy, reguluje warunki, które musi spełnić kierowca (będący przedsiębiorcą), aby otrzymać licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką. Licencji tej udziela się przedsiębiorcy, jeżeli:

1. 1) spełnia wymagania określone w art. 5c ust. 1 pkt 1 i 5; (tj. nie został skazany prawomocnym wyrokiem sadowym za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu; nie wydano wobec przedsiębiorcy prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania dzielności gospodarczej w zakresie transportu drogowego oraz posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem spełniającym wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport ma być wykonywany);
2. 2) zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy:
3. b) nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania zawodu kierowcy;
4. c) posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku, o którym mowa w ust. 3a;
5. d) spełniają wymagania określone w art. 39a ust. 1 pkt 1-4 (odpowiedni wiek w zależności od kategorii prawa jazdy; odpowiednie uprawnienie do kierowania pojazdem samochodowym, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami; brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy).

Dodatkowo, zgodnie z art. 6 ust. 3a ustawy, rada gminy liczącej powyżej 100 000 mieszkańców może wprowadzić, w drodze uchwały, obowiązek ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną, potwierdzającym znajomość topografii miejscowości oraz przepisów prawa miejscowego, przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy lub kierowcę przez niego zatrudnionego. Za przeprowadzenie ww. szkolenia i egzaminu, pobiera się opłatę.

Sąd wskazał, że powyższe regulacje pozostają w zgodzie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać następujące wymogi:

1. a) posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich;
2. b) cieszyć się dobrą reputacją;
3. c) posiadać odpowiednią zdolność finansową; oraz
4. d) posiadać wymagane kompetencje zawodowe.

Państwa członkowskie mogą nałożyć dodatkowe proporcjonalne i niedyskryminujące wymogi, które przedsiębiorcy muszą spełniać, aby wykonywać zawód przewoźnika drogowego.

Sąd stwierdził również, że zgodnie z art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, organy udzielające licencji lub zezwolenia w zakresie krajowego transportu drogowego osób są uprawnione, na obszarze ich właściwości miejscowej i podczas wykonywania przewozu, do kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy. W przypadku przeprowadzania kontroli, o której mowa w ust. 4, czynności (kontrolnych), o których mowa w art. 85 ust. 1, dokonuje się po zakończeniu kontroli. Przepisu art. 85 ust. 3 nie stosuje się. Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej.

W ocenie Sądu, Prezydent Miasta [...], jako organ właściwy do wydania licencji w zakresie przewozu osób taksówką na terenie gminy [...], jest uprawniony na obszarze gminy [...], podczas wykonywania przewozu, do kontroli prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez wykonujących na tym obszarze przewóz drogowy.

Przepis ten nie dotyczy wyłącznie kontroli przedsiębiorców, jak twierdzi skarżąca, ale każdego, kto wykonuje przewóz osób na terenie gminy [...]. Inna interpretacja doprowadziłaby do zupełnie absurdalnych wniosków, zgodnie z którymi kontrolować można tylko licencjonowanych kierowców, a tych, którzy wykonują przewóz osób nielegalnie - kontrolować nie wolno. Jest to interpretacja przepisów, zdaniem Sądu, niemożliwa do zaakceptowania.

Nadto, zgodnie z art. 67 ust. 2 tej ustawy, w celu realizacji zadań określonych w art. 50 (przepis ten wymienia zadania kontrolne Inspekcji) Inspekcja Transportu Drogowego współdziała z organami samorządu terytorialnego, jak również z organizacjami zrzeszającymi przewoźników drogowych.

Wszystkie przytoczone wyżej przepisy wskazują, że porządek prawny w Rzeczypospolitej Polskiej, a szerzej: również ustawodawstwo UE (obowiązujące we wszystkich państwach członkowskich), stawia daleko idące, sformalizowane wymagania wobec osób, które chcą podjąć i wykonywać działalność świadczenia krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób.

Sąd podkreślił w szczególności szeroki zakres wymogów w zakresie niekaralności takich osób (przywołane wyżej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 mówi o "dobrej reputacji"). Wymóg ten dotyczy nie tylko niekaralności za przestępstwa natury gospodarczej, czy innych związanych z wykonywaniem zawodu, ale również przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i obyczajności. Nadto istotna jest konieczność posiadania sprawnego technicznie pojazdu; odpowiednich kwalifikacji; przeszkolenia itp.

Z zestawienia tych wymogów Sąd wywiódł, że ustawodawca w ten sposób dąży do stworzenia możliwie maksymalnych gwarancji bezpieczeństwa przewożonych osób i to zarówno ich bezpieczeństwa osobistego (podczas przewozu) jak i bezpieczeństwa dla innych użytkowników ruchu drogowego (bezpieczeństwa ruchu drogowego). Prowadzenie tego rodzaju działalności jest z woli ustawodawcy szczegółowo uregulowane, reglamentowane i wymaga spełnienia szeregu wymagań, przez osobę, która chce ją wykonywać.

Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wyważenia wartości wynikających z uprawnień obywatelskich w postaci prawa dostępu do informacji publicznej, a potrzebą ochrony żądanej, posiadanej przez organ informacji, którą uznaje on za informację niejawną.

Podkreślił jednocześnie, że prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, gdyż art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 412 ze zm.), dalej zwaną u.o.i.n., ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, zwanych dalej "informacjami niejawnymi". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 u.o.i.n., informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd wskazał, że jest przyjęty i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż dla uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. Podzielił pogląd, który wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12, że zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, ochrona informacji niejawnych przybiera dwie postaci. Po pierwsze, zgodnie z jej art. 4 ust. 1, informacje takie mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Odnosi się to do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności (za czym przemawia dodatkowo art. 7 tej ustawy).

Dla takiej ochrony wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania (art. 1 ust. 1 analizowanej tu ustawy). Informacja niejawna jest zatem chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna ze względu na zagrożenia, wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo, poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (T. Szewc: Ochrona informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 115-117). Jednocześnie art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje drugą postać ochrony, o szerszym zakresie w stosunku do informacji niejawnych, którym nadano klauzulę tajności.

Sąd wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji wskazało na konieczność przestrzegania praw i wolności obywateli, tj. praw osób przewożonych przez osoby nieposiadające licencji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie można również przywołać szkodliwy wpływ ujawnienia żądanych informacji na realizację zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego.

Sąd stwierdził, że zapewnienie bezpieczeństwa publicznego jest prawdopodobnie najstarszym zadaniem i podstawową funkcją władzy publicznej. Bezpieczeństwa publicznego nie należy ściśle utożsamiać z bezpieczeństwem powszechnym, którego ochrona jest przedmiotem czynów stypizowanych w rozdziale XX Kodeksu Karnego. Zapewnienie "bezpieczeństwa publicznego" to zapewnienie bezpieczeństwa jednakowo: każdemu poszczególnemu obywatelowi, jak również większej liczbie osób, czy ogółowi obywateli. W świetle art. 5 Konstytucji RP, bezpieczeństwo obywateli jest podstawowym zadaniem państwa. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP bezpieczeństwo publiczne traktowane jest jako wartość wchodząca w skład interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, z przepisu art. 5 ust. 4 u.o.i.n. wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu, jako informacji zastrzeżonej, jeżeli jej nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym wyżej zakresie. Niewątpliwie Prezydent Miasta [...] jest organem władzy publicznej i również niewątpliwie wykonuje zadania w zakresie bezpieczeństwa publicznego - w niniejszej sprawie te wynikające z ustawy o transporcie drogowym. Zadania te mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, tj. także bezpieczeństwa poszczególnych obywateli. Oczekiwanie, że Państwo zapewni obywatelowi bezpieczeństwo jest konstytucyjnym prawem człowieka i obywatela. Gdyby ustawodawca uważał ze nie ma znaczenia kto, w jakich warunkach i jakimi środkami wykonuje transport drogowy osób, nie wprowadziłby tak licznych regulacji dla tego rodzaju działalności. Skoro jednak je wprowadził to powinny być przestrzegane. Zgodnie z art. 83 konstytucji, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

WSA w Krakowie podkreślił, ze nie ma przy tym żadnych przeszkód, aby w ramach transparentności życia publicznego, gwarantowanego ustawą i Konstytucją, każdy mógł uzyskać informacje o wysokości środków publicznych przeznaczonych na prowadzone kontrole, o ich efektach, częstotliwości ich wykonywania, o ilości służbowych kart płatniczych wydanych pracownikom, a także o tym, czy karty te wykorzystywane są wyłącznie do celów związanych z kontrolą wykonywaną w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jednak ujawnienie imion i nazwisk pracowników, którym karty te wydano oraz numerów tych kart, w okolicznościach niniejszej sprawy, uniemożliwi wykonywanie Prezydentowi Miasta [...] jego ustawowych zadań.

W dniu [...] listopada 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła I. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarzuciła ona Sądowi I instancji:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględniania, w sytuacji, gdy wskazania i ustalenia organu odwoławczego w zakresie podstaw uznania istnienia zależności pomiędzy ujawnieniem informacji publicznej, a zagrożeniem dla wykonywania przez Prezydenta Miasta [...] zadań, nie zostały należycie uzasadnione, a organy procedujące w niniejszej sprawie nie wyjaśniły, czy osoba przyjmująca zlecenie wykonania usługi transportowej uzyskuje za pośrednictwem aplikacji Uber dostęp do imienia i nazwiska pasażera oraz numeru karty kredytowej przypisanej do konta pasażera;

powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie przez organy, jakie dane użytkownika aplikacji Uber są widoczne w aplikacji kierowcy, ani jakie dane osób kontrolujących są ujawniane kontrolowanym osobom w toku kontroli, powoduje, że ustalenia organów są całkowicie dowolne i w rzeczywistości prowadzą do wydania decyzji wyłącznie w oparciu o arbitralne założenie, iż kierowca ma możliwość zweryfikowania - przed przyjęciem zlecenia zrealizowania kursu - nazwiska lub numeru karty kredytowej osoby posiadającej konto założone w aplikacji Uber, a tym samym udaremnienia przeprowadzenia skutecznej kontroli;

1. 2. art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, a to w sytuacji, gdy organy prowadziły postępowanie w sposób naruszający zasadę równego traktowania stron, która w niniejszej sprawie wyrażona została apriorycznym negatywnym nastawieniem do pełnomocnika skarżącej, i oparciem argumentacji organów na twierdzeniu, iż pełnomocnik ten "reprezentuje kierowców świadczących usługi przewozu osób za pomocą aplikacji Uber" oraz na gołosłownym twierdzeniu, iż złożenie przedmiotowego wniosku w założeniu organu I instancji miało związek z "aktywną działalnością tychże kierowców mającą na celu zablokowanie możliwości wykonywania czynności sprawdzających", gdy tymczasem ww. norma prawna nakazuje prowadzenie postępowania w sposób bezstronny.
2. II. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 83, art. 84 oraz art. 85 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i przyjęcie wbrew treści dosłownego brzmienia powołanych wyżej przepisów, iż organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie posiada uprawnienia do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie spełniania przez przedsiębiorcę obowiązku posiadania licencji na wykonywanie przewozu okazjonalnego (wykonywanego za pośrednictwem aplikacji Uber), w konsekwencji powyższego naruszenia, Sąd I instancji wadliwie uznał, iż wnioskowana informacja publiczna ma związek z wykonywaniem przez Prezydenta Miasta [...] ustawowych zadań;
2. 2. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 83, art. 84 i art. 85 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego zastosowanie, pomimo iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż konsekwencją ujawnienia wnioskowanej informacji publicznej mogłaby być szkoda w postaci ograniczenia możliwości wykonywania przez organy władzy publicznej ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praw obywateli lub wykonywania zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego;
3. 3. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez dokonanie błędnej wykładni użytego w nim pojęcia "praw obywateli" i przyjęcie, iż zakresem ochrony mieszczącym się w sformułowaniu "praw obywatela" jest "prawo" pasażera do skorzystania z usług przewozowych przedsiębiorcy posiadającego licencję, podczas, gdy użyte w powołanej normie "prawo obywatela" powinno być rozumiane jako zagwarantowane w Konstytucji prawo obywatela danego państwa o charakterze publicznym, powyższe naruszenie doprowadziło do wadliwego uznania przez organ, iż Prezydent Miasta [...] w analizowanym przypadku wykonuje zadania z zakresu ochrony praw obywatela, a w konsekwencji, do wadliwego zastosowania przez organ w niniejszej sprawie przedmiotowej normy;
4. 4. art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia, iż zachodzi potrzeba ochrony przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej praw osób przewożonych (pasażerów).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.). Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy.

Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. statuuje zasady oceny materiału dowodowego, a z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. WSA w Krakowie dokonał bowiem całościowej oceny postępowania organów i wskazał, że ich działanie nie wykracza poza ramy określone przez przepisy o postępowaniu administracyjnym ogólnym, co doprowadziło do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Nie można również podzielić stanowiska wyrażonego w drugim zarzucie skargi kasacyjnej. Sprawdza się on w istocie do tego, że Sąd I instancji, że nie dostrzegł negatywnego nastawienia organów do strony, co naruszało wyrażoną w art 8 k.p.a. zasadę równości, a skutkować miało niekorzystnym rozstrzygnięciem dla strony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wypada również podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie może oczekiwać od Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uzupełni on zaprezentowaną argumentację, celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał związku pomiędzy naruszeniem zasady równości, a wpływem, jaki ewentualnie takie naruszenia miałby mieć na treść wyroku Sądu I instancji.

Nieuzasadniane są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Przypomnieć należy, że zapisane w art. 61 Konstytucji RP, następnie rozwinięte w art. 1 - 5 u.d.i.p., prawo dostępu do otrzymywania informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., prawo do otrzymania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych i ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust.

1. 1) oraz prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 2). Granicą dostępu do informacji publicznej jest konieczność ochrony interesu Państwa lub ważny interes podmiotu prywatnego.

WSA w Krakowie prawidłowo wskazał, że dane, których domagała się skarżąca są objęte klauzulą zastrzeżone, a nadanie tej klauzuli, w świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U z 2018 r., poz. 412 ze zm.), było uzasadnione. Przypomnieć bowiem należy, ż zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym powyżej zakresie.

Każdorazowo więc podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, dokonując wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 83, art. 84 i art. 85 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), że statuują one zadania kontrolne organów wydających zezwolenia z zakresu przewozu drogowego (w tym na przewoź taksówkami) do przeprowadzania kontroli, także tych podmiotów, które wykonują taki przewóz bez wymaganych zezwoleń.

Jest bowiem oczywistym, że zezwolenia w tym obszarze służą ochronie bezpieczeństwa osób korzystających z przewodu przed nieuczciwymi praktykami przewoźników. Dane, których żądała skarżąca kasacyjnie w istocie uniemożliwiłby lub znacznie utrudniłyby kontrolę takich przewoźników, poprzez faktyczną identyfikację kontrolerów. Taka sytuacja mieści się zatem w określonej art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych kategorii "szkodliwego wpływu na wykonywanie przez organy władzy publicznej" - w rozpoznanej sprawie kontroli przestrzegania przepisów o transporcie drogowym - w zakresie świadczenia usługi przewozu.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.