Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 111/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.M. na decyzje Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Starosta Białostocki przyznał M.M. prawo do zasiłku przedemerytalnego od [...] grudnia 2003 r. w wysokości 902,60 zł miesięcznie. W dniu [...] lipca 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że jest ona zatrudniona od [...] września 2003 r. na podstawie umowy zlecenia w [...] w Białymstoku, zatem należy wyjaśnić czy ma prawo do zasiłku od [...] grudnia 2003 r. Starosta, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., wznowił postępowanie i w jego wyniku decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. i odmówił przyznania prawa do świadczenia emerytalnego, bowiem w dniu rejestracji M.M. nie była osobą bezrobotną. Na skutek odwołania M.M., Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zarzucając brak udziału strony i nieprawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta ustalił, że M.M. zawarła umowę zlecenia na wykonywanie usług pielęgniarskich od [...] września 2003 r. na czas nieokreślony, nie była ona rozwiązywana, choć w jej trakcie zdarzały się okresy niewykonywania pracy i orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. i odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr KD.4415-978/AK/08. Odwołując się od tej decyzji M.M. podniosła, że mimo iż w dniu rejestracji miała podpisaną umowę zlecenia, ale w grudniu nie wykonywała pracy, zatem sądziła, że jest bezrobotna. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy tę decyzję, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i wskazał, że M.M. od [...] września 2003 r. wykonywała pracę zarobkową na podstawie umowy zlecenia, co potwierdził zleceniodawca w zaświadczeniach z dnia [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r. informując, że wynagrodzenie za m-c grudzień 2003 r. jest wyrównaniem za pracę w poprzednich miesiącach i w aktach sprawy znajduje się oświadczenie odwołującej się podpisane przez nią, iż została pouczona o obowiązku zawiadomienia urzędu pracy o podjęciu pracy zarobkowej i poinformowana o okolicznościach zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego i uznał, że M.M. nie spełniała w dniu rejestracji [...] grudnia 2003 r. statusu osoby bezrobotnej.
W skardze na decyzję Wojewody M.M. podnosiła, że kwestia niewykonywania przez nią pracy nie została wyjaśniona, gdyż organy powinny odnieść się do faktycznego wykonywania pracy, a nie formalnego istnienia umowy zlecenia.
Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził, że zarówno postępowanie, które toczyło się w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym, jak i wydane w jego wyniku decyzje są zgodne z prawem, gdyż zarówno podstawa wznowienia, wyjście na jaw faktu istnienia umowy zlecenia, jak i zgromadzony materiał dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jak to orzekły organy. Sąd podkreślił, że w dniu rejestracji skarżącą wiązała umowa zlecenia, a choć z zestawienia płac wynika, że w okresie od jej zawarcia do anulowania nie była wykonywana w ciągu ośmiu miesięcy, w tym w grudniu 2003 r., to okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Fakt zatrudnienia na umowę zlecenia nie pozwalał uzyskać statusu bezrobotnego, co wynika z art. 37k ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Świadczenie przedemerytalne przysługiwało bezrobotnemu, którego definicję zawierał art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i osoba taka nie mogła być zatrudniona, ani wykonywać innej pracy zarobkowej, a to wyraźnie oznaczało m.in. umowę zlecenia. Nadto przekonanie skarżącej, że nieregularne wykonywanie pracy na umowę zlecenie i brak zarobku w grudniu 2003 r. nie stanowiło przeszkody uznania za bezrobotną było błędne.
Reprezentowana przez adwokata z urzędu M.M. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia, a także przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu ze znajdujących się w aktach ZUS składanych przez skarżącą zaświadczeń o osiąganych w danym roku przychodach, na okoliczność powzięcia przez organ rentowy informacji o braku podstaw do przyznania świadczenia przedemerytalnego już w lutym 2005 r. i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1) art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego nie narusza przepisów prawa, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego wznowione zostało na podstawie okoliczności faktycznych znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji,
- 2) art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego nie narusza przepisów prawa, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego wznowione zostało po upływie miesięcznego terminu do podjęcia tej czynności liczonego od powzięcia wiadomości o podstawie wznowienia,
- 3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nigdy nie zatajała faktu, iż od [...] września 2003 r. miała zawarta umowę zlecenia, o czym poinformowała pracownika odbierającego jej oświadczenie w dniu [...] grudnia 2003 r., ale ponieważ w tym miesiącu nie pracowała i nie otrzymała wynagrodzenia to nie było przeszkody w przyznaniu świadczenia. Stwierdzono także, iż po dniu [...] sierpnia 2004 r. sprawy świadczenia emerytalnego przeszły do organów rentowych, które otrzymały dokumentację z urzędów pracy, co też miało miejsce i w przypadku skarżącej, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych wiedział, iż jest ona zatrudniona na umowę zlecenia, okoliczności tej nigdy nie taiła, zatem wiadomość tę ZUS powziął już w 2005 r., to też nie można przyjąć, iż ta okoliczność nie była znana organowi, który wydał decyzję, skoro znajdowało się to w aktach sprawy. ZUS o fakcie dowiedział się w 2005 r., postępowanie o wznowienie zostało wszczęte [...] sierpnia 2008 r. zatem, po upływie terminu do podjęcia tej czynności, o którym mowa w art. 148 K.p.a.
Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzą przyczyny nieważności postępowania, które wskazuje § 2 art. 183, Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę tylko w takich ramach jakie zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpatrzyć tylko co do przytoczonych w niej podstaw.
Zarzuty jakie postawiono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sprowadzają się do naruszenia przepisów postępowania i dotyczą one przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami K.p.a. Jednak sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie w istocie odnosi się do wadliwości postępowania organów administracji, co zaakceptował Wojewódzki Sąd. Zdaniem skarżącej organy naruszyły przepisy K.p.a. o wznowieniu postępowania administracyjnego dotyczące podstawy i terminu wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 148 § 1 K.p.a.
Przyczyną wznowienia przez Starostę Białostockiego postępowania zakończonego jego decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2004 r., przyznającą M.M. prawo do zasiłku przedemerytalnego było wyjście na jaw nowych dowodów i okoliczności istniejących w dacie orzekania, a nieznanych Staroście. Okolicznością nieznaną Staroście, która następnie wyszła na jaw było to, że skarżąca od dnia [...] września 2003 r. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w Prywatnej Klinice i w dniu rejestracji [...] grudnia 2003 r. umowa trwała, a o tym fakcie Starosta został powiadomiony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] lipca 2008 r. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., który stanowił podstawę wznowienia, nastąpiło, zdaniem skargi kasacyjnej, z tego względu, iż organ o fakcie zatrudnienia wiedział w dacie rejestracji, albowiem M.M. informowała o tym pracownika organu. Jednak z akt nie wynika aby taką informację Starosta posiadał przed [...] lipca 2008 r., tj. zawiadomieniem go przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Nadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych o tym fakcie wiedział, bowiem skarżąca każdego roku zawiadamiała Zakład o swoich przychodach, a z całą pewnością miał tę wiedzę od lutego 2005 r., kiedy przejął sprawę świadczeń przedemerytalnych. Postępowanie natomiast wznowione zostało [...] sierpnia 2008 r., zatem już po terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a.
Podkreślić należy, że decyzję w sprawie przyznania M.M. świadczenia emerytalnego wydał Starosta Białostocki i to ten organ, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych był władny do wznowienia postępowania w tej sprawie. Bez znaczenia zatem jest to, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał wiedzę na ten temat i kiedy powziął o niej wiadomość. Okoliczność ta, tj. stałego zatrudnienia na umowę zlecenia, powinna była być znana Staroście, a ten organ wiedzę tę nabył z informacji z dnia [...] lipca 2008 r. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest to sytuacja, o której mowa w tym przepisie. Skoro zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, nie można Wojewódzkiemu Sądowi zarzucić, iż źle ocenił działanie organu co do przesłanki wznowienia.
Natomiast jeśli idzie o termin wznowienia postępowania, przepisy K.p.a. dotyczące tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych nie zakreślają dla organów jakichś szczególnych terminów co do podjęcia czynności w sprawie wznowienia. W tym postępowaniu, tak jak w każdym administracyjnym obowiązują przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, uregulowane w art. 35-39 K.p.a. Terminy, o których mowa w art. 148 K.p.a. dotyczą strony postępowania i zakreślają je w odniesieniu do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania. Wznawiając postępowanie po otrzymaniu informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Starosta nie naruszył art. 148 K.p.a., gdyż terminy w nim wskazane nie dotyczyły go. Z tego względu Wojewódzki Sąd nie naruszył tego przepisu.
Skarga kasacyjna zarzuciła też Sądowi, że powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Decyzje nie naruszają ani prawa procesowego (o czym mowa wyżej) ani materialnego w jakikolwiek sposób.
Stosownie do przepisów obowiązujących w dacie wydawania przez Starostę Białostockiego decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., tj. art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), dalej "ustawa", świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Status taki zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, służy osobie niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej, zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie. M.M. jako zatrudniona na umowę zlecenia od [...] września 2003 r., tj. przed datą rejestracji, w tej dacie i nadal nie spełniała zatem przesłanek definiujących bezrobotnego. Status ten nie mógł być więc jej przyznany, a tym samym prawo do świadczenia przedemerytalnego, skoro art. 37k ust. 1 ustawy od takiego statusu uzależniał prawo do tego świadczenia.
Bez znaczenia bowiem była okoliczność podana przez skarżącą, że w miesiącu grudniu 2003 r., tj. miesiącu rejestracji, pracy nie wykonywała, gdyż umowa zlecenia nie była rozwiązana i trwała. Organy miały podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie przedemerytalne we wznowionym postępowaniu, natomiast Wojewódzki Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną, zaś wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie można było uwzględnić, gdyż dowód ten nie ma znaczenia w sprawie.
Z tych względów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosku Wojewody o zwrot kosztów postępowania nie można było uwzględnić, bowiem nie przedstawił on żadnych kosztów, które mogłyby temu zwrotowi podlegać.