Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 980/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S., R. S., M. S., K. S., G. S., I. P. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Naczelnik Dzielnicy [...], decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w rejonie ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, działka nr [...], o pow. [...] m2, działka nr [...], o pow. [...] m2 oraz działka nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność R. S. i W. S. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działek oznaczonych obecnie jako działki nr [...] (dawniej część działki nr [...]) i nr [...] (dawniej działka nr [...]). Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], znak [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. W wyniku złożonego odwołania przez wnioskodawców Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że chociaż organ pierwszej instancji orzekł ponad żądanie wniosku, który dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] jedynie co do części wywłaszczonej nieruchomości, to rozszerzenie to było prawidłowe.
Ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jedynie w żądanym we wniosku zakresie skutkowałoby bowiem, w ocenie Ministra, pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwej decyzji w zakresie dotyczącym pozostałych działek. Kwestionowana przez strony decyzja o wywłaszczeniu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod budowę fabryki [...] - [...]. Minister wyjaśnił, że niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na ten cel potwierdzały decyzje lokalizacyjne z dnia [...] października 1974 r., nr [...] i nr [...], na które powołują się znajdujące się w aktach sprawy decyzje o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...] i nr [...].
W związku z tym Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia zawarta w art. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powołując się na art. 6 ust. 1 ww. ustawy organ wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzono w dniu 28 lutego 1975 r. rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości, jednak ani w protokole z rokowań, ani w żadnym innym dokumencie zgromadzonym w aktach sprawy nie ma zgody właścicieli nieruchomości na dobrowolną jej sprzedaż. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu nie zaproponowania konkretnej ceny, organ wskazał, że brak w ofercie konkretnej ceny, przy jednoczesnym wskazaniu jedynie zasad jej określania nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Powołał się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08. Organ stwierdził zatem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 6 powołanej ustawy.
Wnioskiem z dnia [...] marca 1975 r., Nr [...], znak [...], [...], Dyrekcja Rozbudowy [...] wystąpiła o wywłaszczenie nieruchomości położonej w rejonie ul. [...], stanowiącej własność R. S. i W. S. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] maja 1975 r., Naczelnik [...] poinformował o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej na dzień [...] maja 1975 r., w której, jak wynika z protokołu, udział wziął właściciel nieruchomości W. S. oraz jego syn R. S. Z protokołu wynika również, że właściciel nieruchomości wniósł o wywłaszczenie całych działek. Minister wyjaśnił, że organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku wskazywania w jakiej części wywłaszczenie następuje na wniosek inwestora, a w jakiej na wniosek właścicieli. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że zgodnie z wnioskiem, wywłaszczeniem objęto całą powierzchnię przejmowanych działek.
Odnosząc się zaś do zarzutu braku wskazania w podstawie prawnej decyzji z dnia 30 czerwca 1975 r. art. 5 ustawy wywłaszczeniowej, jako podstawy wywłaszczenia, organ wskazał, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Minister stwierdził zatem, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że w sprawie niniejszej w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. została wydana prawidłowo.
Oddalając skargę spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżących, tak w postępowaniu przed organem jak i w złożonej do Sądu skardze, nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu orzeczenia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1975 r., a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie wywłaszczeniowe poprzedzone zostało rokowaniami, a w związku z ich niepowodzeniem zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] marca 1975 r. złożonego przez Dyrekcję Rozbudowy [...]. W dniu [...] maja 1975 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, o której powiadomiono strony postępowania i w której brał udział współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości W. S. oraz jego syn. Wysokość odszkodowania została natomiast ustalona na podstawie sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców elaboratów szacunkowych.
Co prawda, jak podnoszą skarżący, biegli nie brali udziału w rozprawie administracyjnej, jednakże, orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje w tym przedmiocie jednolite stanowisko, że uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Instytucja stwierdzenia nieważności nie ma bowiem na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny, czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od podnoszonych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Uznać zatem należy, że podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia przez organ art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest chybiony.
Również zarzut naruszenia art. 5 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. - w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie jest zasadny. Słusznie bowiem organ uznał, że decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak powołania w decyzji administracyjnej podstawy prawnej nie jest równoznaczny z brakiem podstawy do jej wydania. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza bowiem, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło przy zaistnieniu przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, tj. na wniosek właściciela, zgłoszony podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 1975 r. Niezbędność wywłaszczenia pozostałej części potwierdzają natomiast, wydane w sprawie decyzje lokalizacyjne.
Fakt, że drugi ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. R. S. nie brała udziału w rozprawie administracyjnej - na co zwracają uwagę skarżący - nie oznacza, że wywłaszczenie części nieruchomości, oznaczonych obecnie jako działki nr [...] i nr [...], nie nastąpiło na wniosek ich właścicieli. Przede wszystkim z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji Naczelnika [...] wprost wynika, że wywłaszczenia całości nieruchomości dokonano na wniosek "współwłaścicieli". Ponadto z rozdzielnika tej decyzji wynika, że została ona doręczona zarówno W. S. jak i R. S. W aktach brak jest natomiast dowodu na to, aby R. S. kiedykolwiek kwestionowała tę okoliczność, choćby poprzez złożenie odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Trudno zatem zgodzić się ze skarżącymi jakoby kwestia wniosku właścicieli budziła wątpliwości i należało ją wyjaśniać w trybie nadzwyczajnym.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia z dnia 7 stycznia 2016 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz,. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, przez niezasadne oddalenie skargi wskutek podzielenia zapatrywań organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, gdy tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że obie decyzje były nieprawidłowe skoro oparte zostały na błędnie ustalonym stanie faktycznym, polegającym na:
- a) przyjęciu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przy zaistnieniu przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. na wniosek właściciela zgłoszony podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 1975 r., co do pozostałej części na wniosek inwestora, gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, jaka dokładnie powierzchnia ww. nieruchomości miała zostać wywłaszczona na wniosek właściciela, a jaka na wniosek inwestora, okoliczność ta była zaś o tyle istotna, iż z wniosku wywłaszczeniowego nr [...] z dnia [...] marca 1975 r., wprost wynika, że działki nr [...],[...],[...],[...], o powierzchni odpowiednio: [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...]m2 - łącznie [...] m2: "zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] i [...]z dnia [...].X.74 wydanych przez Urząd Miasta [...], Wydział Urbanistyki i Architektury przeznaczone zostały na budowę fabryki [...], w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia 15 maja 1975 r., (w którym to widnieje zapis: "wszczynam postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] w rejonie ul. [...]), w sentencji protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r., wreszcie w sentencji decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r., potwierdzano wywłaszczenie całkowitej powierzchni [...] m gruntów będących własnością R. i W. małżonków S.,
- b) przyjęciu, że wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji celu publicznego - budowy fabryki [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, decyzje lokalizacyjne dla inwestycji Fabryki [...]) uległy istotnym zmianom (pierwsza nowelizacja decyzji nr [...] dla budowy fabryki [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., druga nowelizacja decyzji nr [...] dla budowy fabryki [...] z dnia [...] grudnia 1974r.,
- - art. 141 § 4 zd. pierwsze ppsa, poprzez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu podnoszonego przez skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - co uniemożliwia kontrolę wyroku w ww. zakresie.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez przyjęcie, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów, jako działka [...] (dawniej część- działki nr [...]) oraz działka nr [...] (dawniej część - działki nr [...]), nastąpiło na cel wskazany w decyzjach lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z dnia [...] października 1974 r. podczas, gdy wskazane działki gruntu w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nie były ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, skoro planowana inwestycja - [...] - linia [...] od początku zlokalizowana była częściowo poza terenem działek gruntu nr [...] i nr [...], z budowy linii [...] zrezygnowano decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r., a część terenu działki nr [...] przeznaczono pod [...] (budowa nie była przewidziana w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r.), pozostałą część działki nr [...] (obecna działka nr [...]) i działka nr [...] (obecne numery działki nr [...], nr [...], nr [...]) pozostały poza terenem inwestycji i są nie wykorzystywane przez 41 lat od daty ich wywłaszczenia,
- - art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez przyjęcie, że brak wskazania w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. powołanego art. 5, jako podstawy prawnej wywłaszczenia, nie jest równoznaczne z brakiem podstawy do jej wydania, podczas gdy w realiach przedmiotowej sprawy niewskazanie w podstawie prawnej decyzji wywłaszczeniowej art. 5 ust. 3, stanowiło o rażącym naruszeniu prawa, skoro w oparciu o ten właśnie przepis miało dojść do wywłaszczenia całej nieruchomości (w tym także działek wywłaszczonych rzekomo na wniosek właścicieli).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zarzutów kasacyjnych wskazując, że we wszystkich pismach kierowanych do R. i W. małżonków S., a związanych z wywłaszczeniem nieruchomości pod budowę Fabryki [...], właściciele byli informowani, że wywłaszczeniu podlegają wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2, co znajduje potwierdzenie w Elaboracie szacunkowym z dnia [...] listopada 1974 r. dla działki nr [...], Elaboracie szacunkowym z dnia [...] listopada 1974 r. dla działki nr [...] i zestawieniu zbiorczym elaboratów szacunkowych z dnia [...] lutego 1975 r., w którym ujęto wycenę wszystkich działek wywłaszczanych R. i W. małżonkom S. We wszystkich przywołanych dokumentach brak wzmianki, że jedynie część nieruchomości objęta jest projektem inwestycyjnym, a zatem że jedynie część podlegać będzie wywłaszczeniu. W protokole z rokowań przeprowadzonych w dniu 1 marca 1975 r. oraz w żadnym innym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy nie ma zgody właścicieli nieruchomości na dobrowolną sprzedaż.
W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia [...] maja 1975 r. R. i W. małżonkowie S. poinformowani zostali, że wszczęto postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2. objętej lokalizacją szczegółową Nr [...] i [...] z dnia [...] października 1974 r. pod budowę Fabryki [...]. Z dokumentów, które otrzymali do wglądu W. i R. małżonkowie S. wynikało jednoznacznie, że pod budowę Fabryki [...] będą wywłaszczone wszystkie ich działki położone w rejonie ulic M. i Ś., a zatem nieruchomość o powierzchni [...] m2.
Sąd i organy administracji, nie odniosły się w żaden sposób do przywołanych okoliczności, lecz w oparciu o treść protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r., doszły do przekonania, że część nieruchomości W. i R. małżonków S. wywłaszczona została na wniosek właścicieli. Przytoczony fragment protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej był kwestionowany przez skarżącego już na etapie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący podnosił, że wątpliwym jest, czy ww. fragment protokołu był znany W. S. w chwili podpisywania protokołu, ponieważ wpisano tam treść: "powyższa nieruchomość stanowi własność ob. W. i R. małż. S. na mocy aktu not. [...] z dnia [...].II. 1928 r. dot. osady Nr [...] wsi [...]. Właściciel wniósł o wywłaszczenie całych działek. Współwłaściciel oświadcza, że akt ten dotyczy wywłaszczanych gruntów." Zdanie 1 i 3 tworzy logiczną całość, zaś zdanie 2 jest niejako wyrwane z kontekstu.
Brak także zachowania interlinii z pozostałym tekstem. Istotnym przy tym jest, że W. i R. małżonkowie S. nie otrzymali kopii tego protokołu. W toku postępowania administracyjnego o zwrot niewykorzystanych działek toczącym się przed Starostwem Powiatu w [...], organ uzyskał z archiwum ww. protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, zaś jego odpis przekazany został do wiadomości spadkobiercom W. i R. S. Wówczas to możliwym stało się zapoznanie z jego treścią. Analiza tego protokołu nakazuje stwierdzenie, że zdanie: "Właściciel wnosi o wywłaszczenie całych działek", zostało dopisane do treści protokołu po jego podpisaniu przez W. S., lecz przed sformułowaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r. Powyższe zdanie zostało wpisane w przerwę pomiędzy zdaniami rozbijając ich logiczny sens. Potrzeba wpisania do protokołu cytowanego zdania wynikała z faktu dopasowania wielkości wywłaszczanej nieruchomości z rzeczywistym rozmiarem planowanej inwestycji.
Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy prowadzą do wniosku, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe (pod budowę Fabryki [...]) nie był na bieżąco informowany przez osoby projektujące inwestycję o zmianach w planach zabudowy (w tym rezygnacja z części zamierzeń inwestycyjnych - i tak początkowo plany zakładały, że pasy zieleni ochronnej znajdować się będą poza terenem fabryki, późniejsza wersja przewidywała, że pasy zieleni ochronnej znajdować się będą w ramach wcześniejszej znacznie ograniczonej obszarowo lokalizacji [...]). Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz zapisu decyzji wywłaszczeniowej nie wynika również, jaka dokładnie powierzchnia ww. nieruchomości miała zostać wywłaszczona na wniosek właściciela, a jaka na wniosek inwestora, okoliczność ta była zaś o tyle istotna, że z wniosku wywłaszczeniowego nr [...] z dnia [...] marca 1975 r., wprost wynika, że: działki nr [...],[...],[...],[...], o powierzchni odpowiednio: [...] m2, [...] m2, [...] m2, [...]m2 - łącznie [...] m2 "zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] i [...] z dnia [...].X.74 wydanych przez Urząd Miasta [...], Wydział Urbanistyki i Architektury przeznaczone zostały na budowę fabryki [...]"; z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia [...] maja 1975 r., widnieje zapis: "wszczynam postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] w rejonie ul. [...]), potwierdzający, że wywłaszczeniem miała być objęta cała nieruchomość; w elaboracie szacunkowym z dnia [...] lutego 1975 r. sporządzonym przez biegłego Urzędu [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przed dniem [...] maja 1975 r. (a więc przed dniem rzekomego złożenia wniosku przez W. S. o objęciu wywłaszczeniem całych działek) ustalono wartość szacunkową działek [...],[...],[...],[...] położonych w [...] w rejonie ul. [...] o ogólnej powierzchni [...]m2; z sentencji decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r., wprost wynika, że wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność R. S. i W. S. następuje na potrzeby realizacji celu publicznego - budowę fabryki [...] ([...]).
Pomimo podnoszenia tych okoliczności Sąd nie dopatrzył się po stronie organów administracji naruszenia przepisów postępowania. Naruszeniem prawa przez Sąd było także ustalenie, że wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni [...] m2 było niezbędne dla realizacji celu publicznego - budowy fabryki [...]. Z akt sprawy wynika przecież, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została pod budowę fabryki [...], gdzie granice lokalizacji szczegółowej ustalone zostały decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., znak [...], dla [...] i decyzja nr [...] dla [...]. Na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r. zmianom uległa lokalizacja linii [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. zmieniono bowiem (zmniejszono) obszar inwestycji [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. zatwierdzono ostatecznie lokalizację inwestycji linii [...] i rezygnację z linii [...]. Na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r., nieruchomość małżonków S. nie była więc w całości niezbędna dla celu określonego w decyzji.
Sąd nie czyniąc żadnych ustaleń, poprzestał na powtórzeniu za organem drugiej instancji, że orzeczenie o wywłaszczeniu całej nieruchomości o powierzchni [...]m2 nastąpiło na cel wskazany w decyzjach lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z dnia [...] października 1974 r. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosków przeciwnych, a mianowicie, że wskazane działki gruntu nie były ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędne w całości dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, skoro planowana inwestycja - budowa [...] od początku zlokalizowana była poza terenem działki gruntu nr [...] i nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]). Działki te od daty ich wywłaszczenia do chwili obecnej (tj. 41 lat) nie są w ogóle wykorzystywane. W realiach przedmiotowej sprawy niewskazanie w podstawie prawnej decyzji wywłaszczeniowej art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiło o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ nie wynika z akt, by na wniosek właściciela wywłaszczeniem objęto całą nieruchomość, w tym także i tę jej część, która położona jest poza granicami planowanej budowy fabryki [...] - [...].
Jak trafnie, bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 954/83: "Powołanie w decyzji administracyjnej jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Wytwórnia [...] w likwidacji wniosła o jej oddalenie podnosząc argumenty mające podważać zasadność zarzutów kasacyjnych. Wskazano m.in., że zmiana decyzji lokalizacyjnych (w tym częściowe uchylenie) nr [...] i nr [...] z 1974 r. nastąpiła na mocy decyzji nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. W dniu wydawania decyzji wywłaszczeniowej w 1975 r. istniało więc zapotrzebowanie nieruchomości na cel inwestycji.
W pismach z dnia 25 kwietnia 2018 r., 23 kwietnia 2018 r. i 9 maja 2018 r. M. S. podniósł okoliczności mające uzasadniać uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w skardze kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Brak jest również podstaw do uznania naruszenia przez Sąd art. 151 ppsa w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co miałoby się przejawiać w błędnie ustalonym przez organy orzekające w sprawie stanie faktycznym uznanym przez Sąd za prawidłowy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem okoliczność, że nieruchomość nie była w całości, tj. o powierzchni [...]m2 niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, a jednocześnie że współwłaściciele tej nieruchomości nie wnioskowali o wywłaszczenie części mającej pozostawać poza ustaloną lokalizacją inwestycji będącej celem wywłaszczenia.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło jednak do błędnego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ przedmiotem polemiki skarżącego kasacyjnie z Sądem pierwszej instancji nie są jakiekolwiek braki lub zaniechania dowodowe, ale ocena prawna ustalonego stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił bowiem nieprzeprowadzenia przez organy lub Sąd jakiegokolwiek kolejnego dowodu w sprawie, lecz podważył ocenę dokonanych ustaleń w zakresie niezbędności wywłaszczenia dla realizacji inwestycji. Podważył również ocenę organów i Sądu dotyczącą wnioskowania przez właściciela o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie są wystarczające do podważenia oceny prawnej ustaleń faktycznych dokonanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Zarówno bowiem art. 7, jak i art. 77 § 1 kpa dotyczą prowadzenia postępowania dowodowego, gdy tymczasem o ocenie zebranego materiału dowodowego traktuje art. 80 kpa, którego naruszenia skarżący kasacyjnie nie zarzucił.
Należy przy tym podkreślić, że Sąd pierwszej instancji oceniał decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, w którym należało ustalić, czy doszło przy wywłaszczaniu nieruchomości do rażącego naruszenia prawa lub wywłaszczenia bez podstawy prawnej. Podstawą prawną wywłaszczenia były przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które nie zostały naruszone w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O ile bowiem skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia tego właśnie przepisu, to nie ulega wątpliwości, że ocena Sądu pierwszej instancji nie stoi z nim w sprzeczności. Rażące naruszenie prawa polega bowiem na oczywistym naruszeniu niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej, gdy skutki tego naruszenia nie są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Tymczasem w sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, gdzie istniejące dokumenty nie wykluczają, że wywłaszczenie to dokonane zostało w części na wniosek inwestora, a w części na wniosek byłego współwłaściciela nieruchomości przy braku sprzeciwu drugiego ze współwłaścicieli. O złożeniu wniosku przez współwłaściciela nieruchomości o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości traktuje bowiem nie tylko wzmianka w protokole z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] maja 1975 r., ale także treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 r. O ile więc treści te nie konkretyzują powierzchni nieruchomości objętej powołanym wnioskiem, o tyle nie ma to znaczenia dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa, ponieważ art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie zobowiązywał do bezwzględnego określania takiej powierzchni we wniosku lub w decyzji o wywłaszczeniu. Brak określenia tej powierzchni nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa.
Również sam fakt wnioskowania przez współwłaściciela o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości nie daje się wykluczyć podważaniem przez skarżącego kasacyjnie protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] maja 1975 r., ponieważ okoliczność takiego wnioskowania została wskazana także w decyzji wywłaszczeniowej, której oboje współwłaściciele nieruchomości nie kwestionowali po jej otrzymaniu. Niekwestionowanie tej okoliczności po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej daje podstawę do uznania, że mogło w sprawie dojść do złożenia takiego wniosku. Dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo oświadczenie, że zapis w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej nie odpowiada rzeczywistości, skoro informacja o takim fakcie została zawarta również w decyzji o wywłaszczeniu, stanowiąc przez to wypowiedź organu w urzędowym dokumencie, która nie została skutecznie podważona dowodem przeciw dokumentowi urzędowemu.
Skarżący kasacyjnie nie zarzucił również, aby brak było wniosku drugiego współwłaściciela nieruchomości na objęcie jej w całości wywłaszczeniem. Skarżący kasacyjnie kwestionował bowiem złożenie takiego wniosku przez współwłaściciela W. S. na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] maja 1975 r. Brak reakcji byłej współwłaścicielki na zawartą w decyzji o wywłaszczeniu informację, że wywłaszczeniem objęto całą powierzchnię przejmowanych działek zgodnie z wnioskiem stron, gdy wywłaszczenie zostało dokonane za odszkodowaniem, daje podstawę do uznania, że współwłaścicielka nie kwestionowała dopuszczalności dokonania wywłaszczenia w taki właśnie sposób, przez co nie można zarzucić ówczesnemu organowi rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Również brak wskazania w decyzji wywłaszczeniowej powołanego art. 5 ust. 3 nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ zawarcie w tej decyzji informacji o objęciu wywłaszczeniem całej powierzchni przejmowanych działek zgodnie z wnioskiem stron wystarczająco wyraża intencję organu zastosowania tego przepisu, w którym istniała podstawa prawna do takiego orzeczenia. Samo więc niewskazanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie oznacza rażącego naruszenia prawa, ponieważ skutek tego zaniechania nie podważa zasady praworządności.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ppsa w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej nie ma znaczenia w sprawie, skoro wywłaszczenie nieruchomości znajdowało podstawę nie tylko w przeznaczeniu jej części pod inwestycję, ale w pozostałej części we wniosku byłego współwłaściciela, co omówiono powyżej.
Zarzucając zaś naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako przepisów prawa materialnego, w skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia tych przepisów w sposób wymagany w art. 174 pkt 1 ppsa. Zgodnie bowiem z powołanym art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.