Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2312/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił swój wyrok z dnia 20 stycznia 2015 r. i oddalił skargę J. S. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Ministra Zdrowia.
Jak wskazał w jego uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., stwierdził on niedopuszczalność wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odwołania go ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej (dalej Rada) z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister wskazał, iż nie wydał w sprawie decyzji, która podlegała zaskarżeniu tym środkiem, bo odwołanie ze składu Rady nie nastąpiło w tej formie. Tymczasem tylko od decyzji służy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego wniosek ten uznał za niedopuszczalny. Podał ponadto, że odwołanie ze składu Rady było wynikiem odwołania J. S. z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, zatem miało oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej (Dz. U. Nr 84, poz. 584), dalej rozporządzenie.
W skardze na powyższe postanowienie J. S. postulował jego uchylenie, powołując się na zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, dowodząc wadliwego pozbawienia go prawa do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2791/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Jego zdaniem akt odwołania ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, jakkolwiek nie stanowi decyzji administracyjnej, to kształtuje sytuację prawną danej osoby, bo dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem jest aktem uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 212 r., poz. 270), dalej P.p.s.a. Podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego po wyczerpaniu trybu odwoławczego, czyli ujętego w art. 52 § 4 tej ustawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Sądu tak należało potraktować ów wniosek. Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1821/13, który uznał zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. za zasadny. Jego zdaniem zarówno odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środami zaskarżenia decyzji nieostatecznej, przy czym organ jest związany kwalifikacją środka dokonaną przez stronę i nie może jej zmieniać. W razie jednak wyboru niewłaściwego środka, organ winien stronę o tym pouczyć. Ważne jest tu bowiem zachowanie prawa do sądu. Zgodził się ze stanowiskiem, iż w tej sprawie brak jest podstaw do decyzyjnego orzekania, lecz nie podzielił poglądu Sądu I instancji, wedle którego odwołanie ze składu Rady następuje aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.
Nie wynika to bowiem z przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (Dz. U. Nr 169, poz. 1411 ze zm.), dalej ustawa, w szczególności z jej art. 41 ust.
2. Po myśli § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia w skład Rady wchodzą krajowi konsultanci m.in. z dziedziny okulistyki. To jednak nie daje podstaw do takiego wniosku, bo odwołanie ze składu Rady nie jest czynnością dotyczącą uprawnienia przyznanego z mocy prawa. Regulacja art. 41 ust. 3 ustawy nie rodzi ochrony dla odwoływanego członka – odwołanego konsultanta krajowego. Te przepisy również uznał za naruszone zaskarżonym wówczas wyrokiem. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. oddalił skargę.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem, na skutek skargi kasacyjnej J. S., stosując art. 179a P.p.s.a., Sąd ten uchylił powyższy wyrok i oddalił skargę. Dostrzegł bowiem nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia skarżącego możności obrony jego praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Jak podał, o terminie rozprawy, na której zapadł wyrok z dnia 20 stycznia 2015 r. zawiadomiony był pełnomocnik skarżącego adw. W. T., który w tej dacie nie żył, gdyż zmarł [...] lipca 2013 r. Informacja ta nie była znana Sądowi wcześniej, gdyż zawiadomienie o terminie rozprawy odesłano z adnotacją "nie podjęto przesyłki z palcówki pocztowej", a sam skarżący nie brał udziału w rozprawie.
Natomiast oddalając skargę miał na względzie przede wszystkim związanie wykładnią prawa dokonaną przez Sąd II instancji zawartą w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1821/13, wynikające z art. 190 P.p.s.a. Bowiem nie zaszły przyczyny umożliwiające odstąpienie do tego związania. Zatem przyjął, iż odwołania ze składu Rady niepodobna kwalifikować jako decyzji administracyjnej, ani jako aktu lub czynności uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W jego ocenie akt odwołania z funkcji konsultanta krajowego nie jest równoznaczny z odwołaniem ze składu Rady. Istniejąca pomiędzy tymi stanowiskami zależność nie rzutuje na ocenę charakteru przedmiotowego aktu w kontekście uprawnienia przyznanego z mocy prawa.
W konsekwencji czego wyraził pogląd, że ta konkluzja, w połączeniu z prawidłowym zakwalifikowaniem pisma z [...] sierpnia 2012 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkowały zasadnym przyjęciem przez organ jego niedopuszczalności. Dlatego na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części oddalającej skargę, wniósł J. S., postulując jego uchylenie w punkcie 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) przez ich niezastosowanie w związku z art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy, § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a., prowadzące do uznania, że akt odwołania ze składu Rady nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, pomimo iż akt odwołania ze składu Rady jest powiązany z aktem odwołania ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, który jest takim aktem, a członkostwo w Radzie jest prawną konsekwencją zajmowania tego stanowiska,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 190 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd meriti własnych ustaleń co do charakteru pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., które należą do sfery faktycznej i nie są objęte wiążącą wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1821/13,
- - 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 4, § 2 oraz art. 52 § 4 i art. 53 § 2, a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, ograniczenie się do rozważenia sprawy wyłącznie w zakresie powołanej przez stronę formalnoprawnej podstawy, zaniechanie ustalenia, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. spełnia warunki co do treści i formy przewidziane dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nadto czy wniesienie skargi nastąpiło z zachowaniem wymogów z art. 53 § 2 P.p.s.a., zaakceptowanie zaniechania organu, który nie ustalił rzeczywistej woli skarżącego kasacyjnie oraz charakteru wniesionego przezeń środka, co stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 12 K.p.a., czym Sąd meriti uchybił art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., co w konsekwencji zamknęło drogę sądową i uniemożliwiło sądową kontrolę działalności administracji publicznej.
Jak m.in. wskazano w jej uzasadnieniu, związanie sądu I instancji wykładnią prawa przedstawioną w motywach wyroku uchylającego należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie to nie obejmuje zatem kwestii m.in. faktycznych, jak i wykraczających poza zakres wymagający oceny podstaw kasacyjnych. Ponadto związanie winno wyraźnie wynikać z treści wyroku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na gruncie tej sprawy nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1821/13, przyjął, iż kwalifikacja przedmiotowego aktu jako aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa nie ma umocowania w przepisach ustawy, ale tylko na tej podstawie, iż przepisy te łączą funkcję konsultanta krajowego z członkostwem w Radzie. Nie wykluczył więc innej podstawy.
W ocenie autora skargi kasacyjnej kwalifikacja taka wynika z treści art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 i art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, gdyż akt odwołania ze stanowiska konsultanta jest równoznaczny z odwołaniem ze składu Rady. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014r., sygn. akt I OSK 1820/13, przesądził iż akt odwołania z funkcji konsultanta ma charakter czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ergo taki ma również akt odwołania ze składu Rady. Jednakowoż dalsze uwypuklone przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku zagadnienia, w szczególności związanie organu kwalifikacją (nazwą) środka, zamknięcie drogi sądowej, przesłanki dopuszczalności skargi do sądu, wykraczają poza wiążący zakres wyroku, bo nie wynikają z podstaw kasacyjnych przezeń badanych.
Zatem też kwalifikacja pisma strony nie jest wykładnią prawa, a należy do sfery faktycznej, czyli nie jest elementem związania sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wobec tego nie było przeszkód dla oceny, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. spełniało wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, od której to oceny Sąd meriti się uchylił. Tymczasem w orzecznictwie panuje zgodny pogląd, wedle którego niewłaściwie nazwany środek nie może wywołać dla strony negatywnych skutków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd meriti zaniechał nadto rozpoznania sprawy w jej granicach, zawężając go do ustalenia, iż odwołanie ze składu Rady nie przybiera formy decyzji i kwalifikując wspomniane pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania, negując wywody weń zawarte i dowodząc oparcia jej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. I OSK 1821/13.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, co z reguły stwarza konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów formalnych. Jednak w tej sprawie wytyki prezentowane w ramach obu podstaw są ze sobą ściśle powiązane, stąd uzasadnione i celowe jest łączne ich omówienie.
Istotą sprawy na obecnym jej etapie jest kwestia charakteru odwołania ze składu Rady oraz pisma skarżącego kasacyjnie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatytułowanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to zwłaszcza w kontekście skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1821/13. Skutki te należy wyłożyć zgodnie z intencją Sądu Kasacyjnego, mając na uwadze ustawowe granice związania. Jak wynika to z brzmienia art. 190 P.p.s.a. związanie to nie obejmuje materii faktycznej, a dotyczy jedynie sfery prawa, a ściślej jego wykładni. Granice związania dotyczą przy tym wykładni tylko przepisów mających zastosowanie w sprawie i to wyłącznie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, adekwatnie do przytoczonych podstaw kasacyjnych. Związanie należy przy tym rozumieć wąsko, a jego zakres musi wyraźnie wynikać z treści orzeczenia. Stanowisko w tym obszarze jest utrwalone (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1109/05, 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1130/11, 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3050/15, 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 543/16, 16 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1647/15 (publ.
CBOSA) oraz przywołane w nich orzecznictwo i piśmiennictwo, jak również B. Dauter w: Komentarz do P.p.s.a. (LEX). Jak twierdzi autor skargi kasacyjnej w sprawie w niej przywołanej, dotyczącej aktu odwołania skarżącego kasacyjnie z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, przesądzono iż stanowi on akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przeto skoro akt odwołania ze składu Rady jest z nim ściśle powiązany, to ma taki sam charakter, nadto że powiązanie to ma taki skutek, że odwołanie z funkcji konsultanta jest równoznaczne z odwołaniem ze składu Rady. Prima facie można byłoby ten wywód uznać za logiczny, wszak po pierwsze nie został jeszcze jednoznacznie przesądzony charakter odwołania w tamtej sprawie (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2517/15), jak też nie jest oczywista druga część twierdzenia. Gdyby tak było, to skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie musiałaby odnieść skutek już tylko z tej przyczyny, że zapadły w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrok oddalający skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odwołania z funkcji konsultanta został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianym wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2517/15.
Takiego prostego "przełożenia" nie dopatrzył się Sąd meriti, odwołując się do stanowiska Sądu II instancji zajętego w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie. Co prawda konsultant krajowy w dziedzinie okulistyki jest (w razie powołania) członkiem Rady, zatem odwołanie z tej funkcji skutkować powinno usunięciem go z Rady, lecz odwołanie może nastąpić z innych jeszcze przyczyn (p. art. 41 ust. 4 ustawy). Ta okoliczność wzmacnia stanowisko Sądu I instancji. Zaś suma przyczyn odwołania skłania do konkluzji, iż akt odwołania powinien podlegać kontroli legalności, której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014 r. expressis verbis nie wykluczył. Nie opowiedział się też jednoznacznie przeciwko automatyzmowi w tej materii, wskazując tylko na brak ochrony członka Rady odwołanego z funkcji konsultanta.
Zatem zagadnienie charakteru obu odwołań, ich wzajemnych relacji, wymagało wnikliwego rozważenia, zwłaszcza w kontekście podobieństw, różnic, cech obu funkcji. Przede wszystkim trzeba dostrzec, iż po myśli art. 41 ust. 2 ustawy członkowie Rady są powoływani przez Ministra Zdrowia na 4-letnią kadencję spośród specjalistów z rożnych dziedzin nauki, a jak głosi art. 41 ust. 4 ustawy może on odwołać członka Rady przed upływem kadencji w określonych w tym przepisie przypadkach. Natomiast wedle brzmienia § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia, w skład Rady wchodzą m.in. powołani przez tegoż Ministra konsultanci m.in. w dziedzinie okulistyki. Konsultant jest więc powoływany niejako z urzędu, natomiast może zostać odwołany tylko w razie zajścia określonych przyczyn. Jednak odwołanie z funkcji konsultanta nie jest równoznaczne z usunięciem go z Rady, gdyż takiej przesłanki przepis ten nie przewiduje, choć wydaje się to oczywiste.
W każdym jednak razie wymaga podjęcia skonkretyzowanej i zindywidualizowanej czynności. Poza tym taka osoba może być członkiem Rady na innej podstawie. Przyszło też dostrzec wątpliwości w zakresie legalności tej regulacji rozporządzenia. Bowiem delegacyjny przepis art. 41 ust. 8 ustawy nie uprawnia wyraźnie Ministra Zdrowia do regulowania w drodze rozporządzenia składu Rady w statucie, gdyż wydaje się, iż nie jest to element "organizacji" jej działania, a tylko w ramach tego pojęcia można analizować ów aspekt. Nie bez znaczenia jest też sformułowanie zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy, wedle którego w skład Rady wchodzą członkowie powoływani spośród specjalistów z rożnych dziedzin nauki oraz przedstawiciel Naczelnej Rady Lekarskiej. Inne są zatem przesłanki odwołania w obu wypadkach.
W konsekwencji czego, mimo podobieństw niepodobna łączyć ściśle obu funkcji w zakresie przyczyn odwołania i jego skutków, ale też i co do charakteru obu aktów. W tym miejscu trzeba wskazać, że w motywach zaskarżonego wyroku nie sprecyzowano wyraźnie charakteru odwołania ze składu Rady. Podano jedynie, że nie jest to decyzja, co wynika z poprzednich orzeczeń, ani akt (czynność) z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast zaniechano dalszych rozważań w tej kwestii. Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2014 r. przyjął, iż nie jest on decyzją, uznając niezasadność zaliczenia go do aktu (czynności) z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Wszak wyprowadził ten pogląd z analizy powyższych przepisów, dowodząc iż nie wynika on z łączności obu funkcji, ani z kadencyjności ani z przesłanek odwołania z członkostwa w Radzie.
Wobec tego zagadnienia charakteru odwołania nie przesądził, gdyż nie określił jednoznacznie przesłanki jakiej formy wyczerpuje. Przy braku automatyzmu i odrębnych podstawach odwołania powstałby wszak pewien dysonans. Oto bowiem - mimo podobieństw obu aktów - tylko jeden z nich podlegałby kontroli, w ramach której nie można byłoby oceniać drugiego. Oczywiście mógł tak Są postąpić skoro przedmiotem oceny jest zasadność wniosku skierowanego przeciwko decyzji, lecz ustalenie charakteru aktu wpływa na ocenę trafności zastosowanego środka zaskarżenia.
Godzi się wskazać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 293/07 (publ. jw.) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego nie jest wykładnią prawa stwierdzenie, w jakiej formie działał w sprawie organ administracyjny, gdyż jest to element stanu faktycznego. Podziela go skład rozpoznający niniejszą sprawę. Zatem określenie charakteru odwołania nie jest objęte ramami związania przez Sąd Kasacyjny, tym bardziej we wskazanych okolicznościach. Idąc dalej, do sfery faktów należy zaliczyć ocenę charakteru pisma (środka zaskarżenia), a więc jego kwalifikację dokonaną w wyroku uchylającym orzeczenie zapadłe w I instancji.
Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający obecnie nie jest też związany kwalifikacją pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., zresztą wyraźnie niedokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 11 września 2014 r. Co prawda Sąd ten zamieścił tamże stwierdzenie o braku podstaw do podważenia związania organu wniesionym środkiem zaskarżenia, lecz w świetle całokształtu okoliczności i toku jego rozumowania, nie można uznać go za wiążącą wykładnię prawa. Jest tak zwłaszcza dlatego, że zaakcentował gwarancje procesowe strony, które byłoby naruszone w razie ścisłego kwalifikowania środka według jego nazwy, co nota bene nie byłoby zgodne z utrwaloną praktyką, zwłaszcza na gruncie czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym i to przez strony niebędące prawnikami samodzielnie, jak w tym przypadku. W tym kontekście, gdy zważyć na brak pouczenia w akcie odwołania o służącym stronie środku prawnym i niezłożenie innego (właściwego) środka, te gwarancje byłyby jedynie iluzoryczne.
Ubocznie można dodać, że pouczenie strony w tym momencie, po pięciu latach od wydania aktu, mogłoby uruchomić procedurę wniesienia nowego, poprawnie oznaczonego środka, zapewne wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, co jednak niepotrzebnie i znacznie przedłożyłoby tok postępowania, zaś termin do wniesienia skargi, przy potraktowaniu przedmiotowego wniosku jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa warunkującego jej dopuszczalność, już dawno minął. Uznany przez Sąd Kasacyjny orzekający w poprzednim składzie za słuszny zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. odnosił się do kwestii charakteru odwołania ze składu Rady, lecz w świetle braku formy decyzji, której on nie stanowi. Ergo nie służy od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Natomiast Sąd ten opowiadając się przeciw zaliczeniu owego odwołania do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), nie przesądził charakteru pisma z [...] sierpnia 2012 r. Te okoliczności wymagają rozważań na gruncie powyższych wywodów. Należy mieć na uwadze, że akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ujęte zostały w tym akcie prawnym w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (p. przykładowo T. Woś, op. cit., str. 70-71, A. Krawczyk: Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w: Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, LEX, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia: 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem;
- 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
- 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
- 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
- 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).
Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej uchybienia art. 190, art. 134 § 1 w związku z podanymi w niej przepisami P.p.s.a. okazały się trafne. Zasadne są również zarzuty naruszeń materialnoprawnych dotyczących uwypuklonych powyżej przepisów ustawy, gdyż do złamania przepisów ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia dojść nie mogło, jako że nie miały one zastosowania w sprawie, a zarzuty w tym obrębie są co najmniej przedwczesne.
Zatem rzeczą Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie będzie rozważenie, jaki charakter ma odwołanie ze składu Rady i czy wniesiony przez skarżącego kasacyjnie środek uznany za niedopuszczalny zaskarżonym postanowieniem jest doń adekwatny.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 1