Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 478/05 oddalił skargę J. K. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz zasądził od Skarbu Państwa – WSA w Szczecinie na rzecz pełnomocnika skarżącego kwotę 240 zł powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy oraz kwotę 150 zł tytułem zwrotu poniesionych przez pełnomocnika wydatków.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 28 lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania J. K. wniesionego od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 11 stycznia 2005 r., w której na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówiono przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 2870,00 zł lub zasiłku okresowego – na pokrycie zadłużenia w banku w kwocie 2870,00 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej uznając sytuację J. K. za szczególnie uzasadniony przypadek rozpatrzył wniosek pomimo przekroczenia kryterium dochodowego (461 zł – w sytuacji, gdy dochód miesięczny wnioskodawcy to 503,53 zł). Jednak z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka podjęto decyzję o odmowie przyznania pomocy. Organ wskazał, że środki, którymi dysponuje opieka społeczna są przyznawane na podstawowe potrzeby życiowe jak: odzież, żywność, lekarstwa, opał i niezbędne przedmioty użytku domowego.
Kolegium powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 3738/01 stwierdziło, że ograniczone środki finansowe obligują ośrodek do przeznaczenia środków wyłącznie na niezbędne potrzeby wnioskodawców, a konieczność spłaty długu – kredytu bankowego nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił argumentację organu i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust. 4 powołanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
W ocenie Sądu organy administracji właściwie zakwalifikowały wniosek skarżącego i rozpatrzyły zarówno jako prośbę o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na pokrycie zadłużenia w banku w kwocie 2870,00 zł jak i zasiłku okresowego na pokrycie tego zadłużenia pod warunkiem zwrotu całości lub części tej kwoty. Organ pierwszej instancji trafnie wskazał, że zasiłek okresowy podlegający zwrotowi w części lub w całości jest szczególną formą pomocy, która mogłaby być przyznana w sytuacjach wyjątkowych jak np. zdarzenia losowe, niezależne od wnioskodawcy.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego niedostatecznego rozpoznania przez organy jego sytuacji majątkowej, bowiem Sądowi wiadomym jest z urzędu wskutek innych skarg składanych przez skarżącego do tutejszego Sądu, że J. K. jest osobą, której ośrodek wielokrotnie udzielał pomocy społecznej, a zatem jego sytuacja materialna jest dobrze znana.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa.
Sąd Wojewódzki podzielił opinię organu w zakresie trudnej sytuacji materialnej, w której znajduje się skarżący, stwierdził jednak że udzielana pomoc musi uwzględniać realne możliwości finansowe ośrodka. W ocenie Sądu spłatę kredytu bankowego trudno zakwalifikować jako niezbędną potrzebę życiową.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny sytuacji materialnej skarżącego nie na podstawie okoliczności ustalonych w prowadzonym postępowaniu, lecz na ustaleniach poczynionych w innym postępowaniu;
- 2) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie sytuacji materialnej skarżącego, a w szczególności zasadności przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej oraz niewykazanie w jednoznaczny sposób sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dotyczącej posiadanych w dyspozycji środków finansowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd nieprawidłowo dokonał oceny jego sytuacji materialnej, bowiem poprzestał wyłącznie na uznaniu sytuacji materialnej wykazanej w poprzednich postępowaniach. Zaskarżony wyrok nie opiera się na prawdzie materialnej, bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne było wadliwe, gdyż nie zebrane zostały dowody dotyczące zadłużenia skarżącego, a przede wszystkim organy nie ustaliły celu na jaki przeznaczone zostały środki z zaciągniętej pożyczki. Zdaniem skarżącego zakres potrzeb bytowych jakie mogą być w części pokryte przez środki finansowe otrzymywane w ramach zasiłku celowego regulowany jest przez art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), a wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy. Główną przesłanką przyznania świadczenia jest fakt trudnej sytuacji życiowej, której wnioskodawca nie jest w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych środków, możliwości i uprawnień.
Skarżący zarzucił, że przyjęty przez MOPS sposób dysponowania środkami finansowymi był nieobiektywny i tym samym przekroczone zostało uznanie administracyjne w zakresie wydatkowania środków finansowych na rzecz skarżącego. Zdaniem skarżącego naruszone zostały wyrażone w art. 7, 8, 9, 10 K.p.a. zasady postępowania administracyjnego, ponieważ organ nie zawiadomił go o wszczęciu i zakończeniu postępowania. Skarżący podniósł, że jego sytuacja materialna nie powinna być oceniana wyłącznie na podstawie kryterium dochodowego, lecz także z uwzględnieniem innych okoliczności takich jak: długotrwała choroba, niemożność pokonania własnymi siłami i środkami sytuacji, w jakiej się znalazł.
Zdaniem skarżącego działania MOPS i SKO miały na celu obejście prawa na korzyść tych organów, zaś prowadzone postępowania naruszały ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. obowiązek podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.). Ponadto Sąd wydając orzeczenie nie na podstawie bezpośrednio przeprowadzonych dowodów, lecz na podstawie ustaleń lub domniemań poczynionych w innych postępowaniach naruszył normę art. 80 K.p.a. W ocenie skarżącego przyjęta przez organy administracyjne argumentacja jest niepełna, bowiem organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty, będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Nadto, zdaniem skarżącego, nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lutego 2005 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej ma decydujące znaczenie, albowiem w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
To one wytyczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej. A contrario niepowołanie w skardze kasacyjnej choćby jednej z podstaw zaskarżenia określonej w art. 174 P.p.s.a., czy też jej nieprawidłowe określenie, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony zostaje możliwości weryfikacji zaskarżonego orzeczenia.
Sąd II instancji nie może bowiem z własnej inicjatywy przeprowadzać kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia w celu ustalenia nieprawidłowości, które nie zostały w sposób określony przepisami wytknięte przez autora skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przez sąd administracyjny przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej dokonywana jest bowiem stosownie do przepisów ww. ustawy. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ocenia natomiast według własnej procedury poprawność ich zastosowania przez organ administracji publicznej.
Powołanie jako podstawy zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (K.p.a.), bez jednoczesnego postawienia sądowi zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy P.p.s.a. oraz wykazania, iż zarzucone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie spełnia wymogów jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Chodzi tu o wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, o jakim m.in. mowa w art. 176 P.p.s.a.
W wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, poz. 7 Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny wyraził pogląd, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego.
Także wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż naruszenie przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej (m.in. wyrok z 23 maja 2005 r. OSK 1659/04, niepubl.).
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania należało dojść do wniosku, że ponieważ w skardze kasacyjnej złożonej w rozpoznawanej sprawie nie powołano żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to skarga kasacyjna nie zawiera podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 2 P.p.s.a., która umożliwiłaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. i § 18 ust. 2 lit. b i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.