Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 49/16, po rozpoznaniu skargi R. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta Oleśnicy ustalił opłatę adiacencką R. W. – właścicielowi nieruchomości położonej w O., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2, z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, to jest budowy drogi o nawierzchni utwardzonej w ul. [...], w wysokości 2.546 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. i [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta Oleśnicy wydał decyzje nr [...] i [...], które następnie w wyniku odwołania stron zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ze względu na wszczęcie postępowania wobec obojga współmałżonków decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Burmistrz Oleśnicy umorzył postępowanie wobec D. W., a R. W. został poinformowany, że wobec niego jako właściciela z dnia 12 listopada 2011 r. prowadzone jest ponownie postępowanie.
Organ I instancji podniósł, że Miasto Oleśnica wybudowało drogę – ul. [...], przy której położona jest działka nr [...], zastępując dotychczasową nawierzchnię gruntową drogą o nawierzchni asfaltowej. W ramach tej inwestycji wykonano podbudowę i warstwę wiążącą z betonu asfaltowego drogi wraz z kanalizacją deszczową. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r., to jest po upływie 21 dni od dnia zgłoszenia zakończenia robót do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Oleśnicy. W opinii Burmistrza, wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i w sprawie tej zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej.
Odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania ze względu na upływ czasu organ I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, zgodnie z którą trzyletni okres z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie do takiego rozstrzygnięcia doszło w dniu [...] lipca 2014 r., gdy Burmistrz Oleśnicy wydał decyzję nr [...] i w dniu [...] października 2014 r., gdy organ ten wydał decyzję nr [...]. Decyzje te wprawdzie zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, ale istotny jest fakt, że organ I instancji wydał nieostateczną decyzję w sprawie. Stąd też, zdaniem organu, nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r., a osobą zobowiązaną do wniesienia przedmiotowej opłaty jest R. W. W dniu 12 listopada 2011 r. obowiązywała uchwała nr XXIII/162/2000 Rady Miejskiej Oleśnicy z dnia 30 czerwca 2000 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej na poziomie 40%. Zdaniem organu odwoławczego sporządzony operat szacunkowy wyceny nieruchomości można uznać za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi.
W sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna, wykluczająca możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wydanie decyzji ustalającej R. W. opłatę adiacencką z tytułu budowy drogi nastąpiło w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia infrastruktury technicznej. W związku z powyższym brak jest podstaw do umorzenia postępowania.
Na powyższą decyzję R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 ust. 1 i 2 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę powołał się na art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) i wskazał, że określony w ww. przepisie trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rozpoczęcie biegu 3-letniego terminu należy liczyć od dnia stworzenia warunków do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi (początek biegu terminu) do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zakończenie biegu terminu). Niedochowanie tego terminu przez organ skutkuje przedawnieniem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, czyniąc postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowym.
W ocenie Sądu dla zachowania biegu 3-letniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Do zachowania tego terminu musi jednak istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął 3-letni termin do jej wydania powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.
W rozpatrywanej sprawie istniejąca w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta Oleśnicy została wydana w dniu [...] sierpnia 2015 r., natomiast stworzenie warunków do korzystania z przedmiotowej drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r. Tak więc w sprawie tej 3-letni okres od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi upłynął w dniu 12 listopada 2014 r. Do tego dnia nie została wydana decyzja, która pozostawałaby w obrocie prawnym w chwili zakończenia przedmiotowego postępowania.
Sąd podkreślił, że wskazywane w motywach decyzji organu I instancji decyzje tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] października 2014 r. - wydane przed upływem wspomnianego okresu 3-letniego – zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r., a zatem nie pozostają one w obrocie prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zachowaniu biegu 3-letniego terminu konieczne jest wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności, ale musi istnieć w obrocie prawnym, a późniejsze jego wyeliminowanie przez organ odwoławczy, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego, tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi (jej oddalenie);
- 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych, a które to podstawy okazały się niezasadne.
Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest zachowany, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej zostaje uchylona przez organ odwoławczy, a kolejna decyzja pierwszoinstancyjna rozstrzygająca ponownie sprawę została wydana po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
Stosownie do powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (...)". Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej istotny jest zatem moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia tej opłaty.
W rozpoznawanej sprawie stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu 12 listopada 2011 r., a zatem przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał z dniem 12 listopada 2014 r. Wprawdzie przed tym dniem Burmistrz Miasta Oleśnicy wydał decyzje z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] października 2014 r. ustalające opłatę adiacencką, jednakże zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. Wydanie przez Burmistrza Miasta Oleśnicy ponownej decyzji w dniu [...] sierpnia 2015 r. nastąpiło wobec powyższego po upływie ustawowego terminu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu zaprezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z którym wydanie przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., decyzji organu I instancji miałoby przesądzać o zachowaniu tego terminu także w sytuacji, gdy decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy. Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. koniecznym jest bowiem pozostawanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia ustalającego wysokość opłaty adiacenckiej, wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.
Odnosząc się do argumentów wskazanych w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że ze stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, tj. brak jest podstaw do twierdzenia, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. świadczy o spełnieniu warunku określonego w tym przepisie także w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna zostaje następnie uchylona. Uchylenie decyzji organu I instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.
W tej sytuacji trzyletni termin określony w powołanym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień do jej wymierzenia. W terminie tym powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku poniesienia opłaty, ale również co do jej wysokości.
Za powyższą wykładnią art. 145 ust. 2 u.g.n. przemawia również aktualne brzmienie ww. przepisu zmienionego przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509). Zgodnie z obowiązującą od dnia 23 sierpnia 2017 r. treścią art. 145 ust. 2 u.g.n.: "wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (...)". Dopiero zatem od dnia wejścia w życie znowelizowanego art. 145 ust. 2 u.g.n. wolą ustawodawcy jest wyrażenie chęci skorzystania w terminie 3-letnim przez organ ze swoich uprawnień w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez "wszczęcie postępowania", a nie "wydania decyzji".
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.