Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 140/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr DRiR-MS-580-584/14 (MSP/DRiR/840/14/MS), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2008 r. A. A. zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez C. C. w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...] (obecnie Ukraina).

Pismem z dnia 1 września 2010 r. A. A. wystąpiła do Wojewody Podkarpackiego o zawieszenie na okres 3 lat postępowania, w związku z wystąpieniem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 lutego 1959 r. (oraz następnych), na podstawie których R. C. (żona C. C.) została zwolniona od obowiązku uiszczenia opłaty za nadanie ziemi w X. i w Y., na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia 17 grudnia 1955 r.

Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia 8 września 2010 r., nr N.VI-77250-42/09, na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływany jako k.p.a.) zawiesił na wniosek strony postępowanie administracyjne, dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty. Powyższe postanowienie zostało doręczone A. A. w dniu 9 września 2010 r. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Strona pismem z dnia 10 września 2013 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 10 września 2013 r., złożyła do organu wojewódzkiego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Decyzją z dnia 25 września 2013 r. znak: N-VI.7541.59.2012, Wojewoda Podkarpacki orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, z tytułu pozostawienia ww. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez C. C. W dniu 4 października 2013 r. strona otrzymała decyzję organu wojewódzkiego o umorzeniu postępowania.

W dniu 14 października 2013 r. do organu wojewódzkiego wpłynął wniosek podpisany przez adwokat B. B. o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismo to zostało opatrzone datą 30 sierpień 2013 r. W treści wniosku powołano się na udzielone przez A. A. pełnomocnictwo dla adwokat B. B. Organ zaznaczył, iż powyższy wniosek wpłynął do urzędu wojewódzkiego dopiero w dniu 14 października 2013 r., a więc po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania.

W dniu 29 października 2013 r. organ wojewódzki przesłał do Ministra Skarbu Państwa akta sprawy wraz z odwołaniem zaznaczając, że nie uwzględnił wniosku adwokat B. B. o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż nie była ona pełnomocnikiem A. A., bowiem w aktach sprawy brak było stosownego pełnomocnictwa.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, Minister Skarbu Państwa wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego, w postaci przesłania pełnomocnictwa udzielonego przez A. A., które zostało nadesłane w dniu 27 listopada 2013 r.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że wniosek z dnia 30 sierpnia 2013 r. o podjęcie postępowania, adwokat B. B. został nadany nierejestrowaną przesyłką pocztową, a na kopercie widnieje nieczytelna data nadania przedmiotowej korespondencji. Z tego względu, Minister Skarbu Państwa wystąpił do Poczty Polskiej z prośbą o potwierdzenie daty nadania pisma z dnia 30 sierpnia 2013 r. adwokat B. B. oraz autentyczności stempla pocztowego, potwierdzającego datę nadania listu w Agencji Pocztowej [...] AL. Jednocześnie organ wniósł o potwierdzenie autentyczności stempla i daty otrzymania przesyłki przez placówkę pocztową w [...].

Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. Poczta Polska poinformowała, że z uwagi na nieczytelny odcisk datownika oraz brak rejestracji listu w dokumentacji pocztowej zwykłych przesyłek listowych, nie jest w stanie wskazać daty nadania powyższej przesyłki.

W związku z wątpliwościami co do daty nadania przedmiotowej przesyłki, pismami z dnia 24 stycznia 2014 r., 18 lutego 2014 r. oraz 11 marca 2014 r. Minister Skarbu Państwa wezwał adwokat B. B. do złożenia oświadczenia o miejscu oraz dacie nadania wniosku opatrzonego datą 30 sierpnia 2013 r., dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania. W treści wezwania zawarto pouczenie, iż oświadczenie należy złożyć w formie pisemnej pod groźbą odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.)

W odpowiedzi na powyższe wezwania pełnomocnik nie złożyła żądanego oświadczenia, dotyczącego daty nadania i okoliczności nadania wniosku o podjęcie postępowania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że datę pewną nadania listu (wpływu do placówki pocztowej) stanowi data 11 października 2013 r., potwierdzająca otrzymanie przesyłki przez Urząd Pocztowy w [...]. Organ uznał zatem, że list został nadany w powyższej dacie, tj. po otrzymaniu przez stronę decyzji o umorzeniu postępowania. Organ podkreślił, że profesjonalny pełnomocnik nie zadbał o potwierdzenie daty nadania korespondencji zawierającej wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, a przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie wykazało daty nadania korespondencji. Wskazał, że negatywne skutki nieposiadania potwierdzenia nadania przesyłki leżą po stronie profesjonalnego pełnomocnika, który winien zadbać o udokumentowanie zachowania terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Organ podkreślił, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 k.p.a. Z tego względu, zawieszone w tym trybie postępowanie organ podejmuje wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z treści art. 98 § 2 k.p.a. Konsekwencją natomiast braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, złożonego w okresie 3 lat od daty zawieszenia, jest uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane.

Organ wskazał, że datą początkową, od której zaczyna biec termin 3 lat jest data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dniu 8 września 2010 r. Termin trzech lat od dnia zawieszenia postępowania upłynął zatem w dniu 8 września 2013 r. (niedziela) i w związku z tym, że koniec terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu organ przyjął następny dzień powszedni. Termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął zatem z dniem 9 września 2013 r. Organ wskazał, że strona złożyła w imieniu własnym wniosek o podjęcie postępowania, jednak z uchybieniem terminu, tj. w dniu 10 września 2013 r.

Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 września 2013 r. orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku A. A., w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez C. C. w miejscowości [...], powiat [...], dawne woj. [...] (obecnie Ukraina), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

Organ odwoławczy stwierdził prawidłowe uznanie przez organ wojewódzki, że brak złożenia w terminie wniosku zmierzającego do podjęcia zawieszonego postępowania powoduje, iż postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła A. A., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. w zw. z art. 98 § 3 k.p.a. poprzez;

a/ utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej wskutek działania niebudzącego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, działania naruszającego zasadę obiektywizmu i bezstronnego działania organów oraz rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony pomimo, że prawidłowe określenie daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania było możliwe w oparciu o pieczątkę odciśniętą na kopercie, gdzie m in. jako pierwsza cyfra datownika widnieje cyfra "0". kolejna cyfra to "5" i kolejna cyfra to "0", co wskazuje na nadanie wniosku z datą piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września, a nie np. października roku 2013 oraz pomimo tego, że Wojewoda Podkarpacki w treści pisma z dnia 29 października 2013 r. wskazał na brak uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej z uwagi na okoliczność, że "nie była pełnomocnikiem A. A.", a nie na okoliczność braku możliwości odczytania daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz braku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie,

2. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że wnioskodawczyni poprzez pełnomocnika nadała wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w dniu piątego dnia miesiąca, od stycznia do najpóźniej września roku 2013, na co zdaniem skarżącej wskazuje przy wnikliwym odczytaniu treści pieczęci - datownik Poczty Polskiej z Urzędu Pocztowego w [...].

3. rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej i brak podjęcia czynności ustalenia prawidłowej daty stempla poprzez odczytanie kolejnych cyfr datownika pomimo, że jako pierwsza cyfra datownika widnieje cyfra "0", kolejna cyfra to "5" i kolejna cyfra to "0", co wskazuje na nadanie wniosku z datą piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września, a nie np. października roku 2013.

4. błędne przyjęcie, że jako datę nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania należy uznać datę 11 października 2013 r., gdzie Urząd Pocztowy [...] 2 umieścił odcisk kolejnego datownika - nieumieszczonego obok znaczka pocztowego na kopercie, gdzie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

5. brak uwzględnienia stanowiska pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 3 lutego 2014 r., że wysłanie pisma z dnia 30 sierpnia 2013 r. zleciła osobie trzeciej oraz błędnie przyjęcie, że pełnomocnik wnioskodawczyni kwestionuje datę sporządzenia pisma jako dzień 30 sierpnia 2013 r., albowiem pełnomocnik nie jest pewna jedynie ustalenia podmiotu, który z jej zlecenia wysłał (nadał) przesyłkę w dniu 5 września 2013 r.

6. błędne zinterpretowanie pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 24 marca 2014 r. i przyjęcie, że pełnomocnik nie jest pewna treści pisma z dnia 30 sierpnia 2013 r. pomimo, że wskazuje na brak pewności osoby, która nadała list zgodnie z kopią koperty przesłaną do wnioskodawczyni przez Ministra Skarbu Państwa (sformułowanie "po weryfikacji pisma" należy odnieść do koperty, którą przesłał Minister Skarbu Państwa, a nie do treści pisma z dnia 30 sierpnia 2013 r).

7. art. 7, 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny oświadczenia wskazanego przez pełnomocnika skarżącej, który w treści pisma z dnia 24 marca 2014 r. poprzez sformułowanie "nie jestem w stanie kategorycznie podać do kogo ono należy", odnosiło się do charakteru pisma na kopercie przesłanej do weryfikacji celem ustalenia kto mógł ją zaadresować, a nie do treści pisma, które sporządził osobiście w dniu 30 sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 10 kwietnia 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 września 2013 r. odpowiadają prawu.

Sąd Wojewódzki wskazał, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części (art.105 § 1 k.p.a.) Natomiast stosownie do art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z jej żądaniem, to od woli strony zależy dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podzielił również Sąd meriti, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności, rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453).

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Wojewódzkiego kwestią kluczową było ustalenie przez organ, czy złożony zarówno przez skarżącą, jak i jej pełnomocnika wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania zostały złożone w ustawowym terminie 3 lat, od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 10 września 2013 r. nadanym w placówce pocztowej w dniu 10 września 2013 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Wniosek ten został złożony jednak z uchybieniem ustawowego terminu, który upływał z dniem 9 września 2013 r.

Kolejny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony przez pełnomocnika skarżącej - adwokat B. B. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 14 października 2013 r., a zatem także z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wniosek został opatrzony datą 30 sierpień 2013 r.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że ze względu na nieczytelną datę nadania przedmiotowej korespondencji, zawierającej powyższy wniosek pełnomocnika strony, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został nadany w terminie (wystąpienie do Poczty Polskiej). Wobec nie wyjaśnienia wątpliwości co do daty nadania przedmiotowego wniosku, organ kilkukrotnie zwracał się do pełnomocnika strony skarżącej adwokat B. B. o złożenie oświadczenia na temat miejsca oraz daty nadania wniosku z dnia 30 sierpnia 2013r. Pełnomocnik odmówił złożenia oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karnej o dacie nadania i okolicznościach nadania wniosku opatrzonego datą 30 sierpnia 2013 r. Z informacji nadesłanych natomiast przez Pocztę Polską wynikało, że list wpłynął do Urzędu Pocztowego w [...] w dniu 11 października 2013 r. i został przekazany do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 14 października 2013 r. Sąd Wojewódzki podkreślił, że słusznie organ przyjął, iż datą pewną nadania listu (wpływu do placówki pocztowej) jest dzień 11 października 2013 r., potwierdzający otrzymanie przesyłki przez Urząd Pocztowy w [...].

Prawidłowo zatem organ ustalił w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że zarówno złożony przez skarżącą wniosek z dnia 10 września 2013 r., jak i wniosek jej pełnomocnika opatrzony datą z dnia 30 sierpnia 2013 r., a złożony w dniu 11 października 2013 r., zostały wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Konsekwencją natomiast braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, złożonego w okresie 3 lat od daty zawieszenia jest uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony, nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy strona nie wystąpi lub wystąpi z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak wniosek ten zostanie złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia (art. 98 § 2 k.p.a.)

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ podjął wszelkie możliwe czynności mające na celu ustalenie prawidłowej daty i okoliczności nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, opatrzonego datą z dnia 30 sierpnia 2013 r. W tym celu zwrócił się zarówno do Poczty Polskiej, jak i wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia oświadczenia nadania przedmiotowego wniosku skoro profesjonalny pełnomocnik nie zadbał o potwierdzenie daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające nie wykazało daty nadania korespondencji, słusznie organ przyjął, na skutek odpowiedzi nadesłanej przez Pocztę Polską w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r., że datę pewną nadania wniosku jest dzień 11 październik 2013 r., tj. dzień potwierdzający otrzymanie przesyłki przez Urząd Pocztowy w [...].

Sąd meriti podkreślił, że wniosek o podjęcie postępowania został nadany zwykłym listem nierejestrowanym, bez potwierdzenia daty nadania oraz odbioru korespondencji. Profesjonalny pełnomocnik powinien zaś zadbać o udokumentowanie zachowania terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Sąd Wojewódzki podniósł, że organ nie kwestionował faktu zlecenia przez pełnomocnika osobie trzeciej wysłania pisma opatrzonego datą 30 sierpnia 2013 r., lecz w związku z otrzymaną informacją, zwartą w treści pisma z dnia 3 lutego 2014 r. pouczył pełnomocnika, że w zakresie zlecenia nadania przesyłki osobie trzeciej, niezbędne będzie złożenie oświadczenia, co do daty nadania wniosku także przez osobę, która ten list nadała.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10, 77 i 80 k.p.a. Sąd I instancji uznał je za bezpodstawne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie, z poszanowaniem zasad zawartych w powyższych przepisach oraz właściwie przedstawiły motywy swoich rozstrzygnięć (art.107 § 3 k.p.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. i zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. - art.134 §1 p.p.s.a. i 145 § 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 105§1 k.p.a w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z 57§1 k.p.a poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach skargi w sposób nie związany zarzutami i nie dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędne uznanie, iż bieg przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania biegnie od dnia wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie tak dla samego organu, jak i dla stron jest wiążące dopiero od chwili jego doręczenia, a tym samym to od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania winien być liczony trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
2. - art.141 § 4 p.p.s.a., polegający na pominięciu w uzasadnieniu i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, albowiem bez żadnej wątpliwości możliwe jest odczytanie daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w oparciu o pieczątkę odciśniętą na kopercie, gdzie m.in. jako pierwsza cyfra datownika widnieje cyfra "0", kolejna cyfra to "5" i kolejna cyfra to "0" co wskazuje na nadanie wniosku z datą początkową odbitą na kopercie - "050..." tj. piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września (01-09), a nie np. października roku 2013 – co odzwierciedla ręczny datownik poczty polskiej, a skoro pismo wpłynęło w roku 2013 to nie jest możliwe aby mogło wpłynąć w 2014 czy też w innej dacie rocznej.
3. - art.134 §1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że dokonano wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez zobowiązanie pełnomocnika wnioskodawczyni do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej pomimo, że art. 75 § 2 k.p.a. umożliwia jego odebranie wyłącznie od strony na jej wniosek, a takiego wniosku strona nie składała, a dodatkowo niedokonanie innych czynności m.in. odczytania pierwszych trzech cyfr datownika, gdzie m.in. jako pierwsza cyfra datownika widnieje cyfra "0", kolejna cyfra to "5" i kolejna cyfra to "0" co wskazuje na nadanie wniosku z datą początkową, odbitą na kopercie - "050..." tj. piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września (01-09), a nie np. października roku 2013 - co odzwierciedla ręczny datownik poczty polskiej, a skoro pismo wpłynęło w roku 2013 to nie jest możliwe aby mogło wpłynąć w 2014 czy też w innej dacie rocznej.
4. - art.134 §1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z 75 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. w zw. z art. 98 z art. 98 § 3 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie braku naruszenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zasady obiektywizmu i bezstronnego działania oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony pomimo, że prawidłowe określenie daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania było możliwe w oparciu o pieczątkę odciśniętą na kopercie, gdzie m.in. jako pierwsza cyfra datownika widnieje cyfra "0", kolejna cyfra to "5" i kolejna cyfra to "0", co wskazuje na nadanie wniosku z datą piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września, a nie np. października roku 2013. pomimo, że prawidłowe określenie daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania było możliwe w oparciu o pieczątkę odciśniętą na kopercie, gdzie m.in. jako pierwsza cyfra datownika widnieje cyfra "0", kolejna cyfra to "5" i kolejna cyfra to "0", co wskazuje na nadanie wniosku z datą piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września, a nie np. października roku 2013 i pomimo, że Wojewoda Podkarpacki w treści pisma z dnia 29 października 2013 r. do sygn. akt: N-V1.7541.59.2012 wskazał na brak uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej z uwagi na okoliczność, że "nie była pełnomocnikiem Wnioskodawczyni A. A.", a nie na okoliczność braku możliwości odczytania daty nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz braku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie.
5. - art.134 §1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że pełnomocnik wnioskodawczyni nie nadała wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w dniu piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września roku 2013, na co wskazuje przy wnikliwym odczytaniu treści pieczęci - ręczny datownik Poczty Polskiej z Urzędu Pocztowego w [...], a więc w dacie uzasadniającej podjęcie zawieszonego postępowania.
6. - art.141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. w zw. z art. 98 z art. 98 § 3 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw, nie podania podstawy prawnej i nie rozstrzygnięcie sprawy w jej granicach poprzez uznanie, że wątpliwości należy rozstrzygnąć na niekorzyść skarżącej,
7. - art.134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. w zw. z art. 98 z art. 98 § 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że jako datę nadania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania należy uznać datę 11 października 2013 r., gdzie Urząd Pocztowy [...] 2 umieścił odcisk kolejnego datownika, nieumieszczonego obok znaczka pocztowego na kopercie, gdzie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, pomimo, że pierwsze trzy cyfry datownika są możliwe do odczytania i wskazują datę "050", a więc nadanie wniosku z datą piątego dnia miesiąca od stycznia do najpóźniej września, a nie np. października roku 2013.
8. - art.134 § 1 p.p.s.a. i 145§ 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. w zw. z art. 98 z art. 98 § 3 k.p.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i nie uznanie stanowiska pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 3 lutego 2014 r., że wysłanie pisma z dnia 30 sierpnia 2013 r. zleciła osobie trzeciej oraz błędnie uznanie, że pełnomocnik wnioskodawczyni kwestionuje datę sporządzenia pisma jako dzień 30 sierpnia 2013 r., albowiem pełnomocnik wnioskodawczyni nie jest pewna jedynie ustalenia podmiotu, który z jej zlecenia wysłał przesyłkę w dniu 5 września 2013 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano szczegółowe argumenty na jej poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy podnieść, że zawarte w niej zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącej kasacyjnie miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA zaskarżonemu wyrokowi nie można postawić tak postawionych zarzutów.

Pierwszy z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy w zasadzie kwestii rozumienia zwrotu “w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użytego w przepisie art.98 §2 k.p.a.- tj. sprowadza się do pytania, czy termin ten biegnie od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, czy też jak chce tego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, od dnia doręczenia takiego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin trzech lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.(por. Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1041/14) Powyższa kwestia nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie postępowania ani przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia wydania postępowania o zawieszeniu (8 wrzesień 2010 r.), ani też przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia skutecznego doręczenia skarżącej postanowienia o zawieszeniu (9 wrzesień 2010 r.), gdyż uczyniła to bezspornie w dniu 10 września 2013 r. Zatem zarzut naruszenia art. 134 §1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 §1 k.p.a. i art. 98 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art.110 k.p.a., 126 k.p.a. i 57§1 k.p.a. nie jest trafny.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niesłuszny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476).

Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić choćby takie wady uzasadnienia, naruszające przepis art.141§4 p.p.s.a. jak brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05, LEX nr 198283).

Za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (zgłoszony zarzut naruszenia przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku brak rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10).

Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, z uwagi na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści – zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a., pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej. Na marginesie dodać należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji bardzo wyczerpująco i wnikliwie odniosło się do wszystkich, podniesionych przez skarżącą kwestii.

Dalsza część zarzutów skargi kasacyjnej odnosiła się do mających miejsce zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszeń przepisów postępowania przy ocenie dowodu w postaci nadania przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w żadnej mierze nie wskazuje na jakąkolwiek wadliwość, przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki oceny działań organów administracji. Niekwestionowanym w sprawie faktem była okoliczność samodzielnego działania A. A. przy składaniu wniosku o podjęcie zawieszonego na jej wniosek postępowania, podczas gdy wcześniej, bowiem w dacie 19 czerwca 2013 r. ustanowiła swoim profesjonalnym pełnomocnikiem adwokat B. B. A. A. pomimo powyższej okoliczności, samodzielnie złożyła odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 września 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Pismo z dnia 30 sierpnia 2013 r. pochodzące od pełnomocnika skarżącej kasacyjnie i zawierające wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nadane zostało zwykłą przesyłką pocztową. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że potwierdzenie nadania pisma w formie pokwitowania, ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Jednocześnie wskazać należy, że pokwitowanie stwarza domniemanie nadania, przy czym argument ten ma znaczenie o tyle, że gdy przesyłka nadana zostaje listem poleconym, wówczas dowód nadania stanowi potwierdzenie tej okoliczności. Innymi słowy pełnomocnik skarżącej chcąc “skorzystać z instytucji" domniemania nadania i co za tym idzie doręczenia, winnien był zadbać o nadanie przedmiotowej przesyłki listem poleconym. Zgodzić się należy zatem ze stwierdzeniem, że negatywne skutki nie posiadania potwierdzenia nadania przesyłki leżą po stronie profesjonalnego pełnomocnika, który nie zadbał o udokumentowanie zachowania terminu do złożenia wniosku o podjecie zawieszonego postępowania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego, poddanego wszechstronnej ocenie przez Sąd meriti, organ II instancji konwalidując braki w działaniu organu wojewódzkiego, nie tylko wezwał do złożenia pełnomocnictwa, przywołanego w piśmie datowanym na 30 sierpnia 2013 r., ale również przeprowadził szczegółowe postępowanie reklamacyjne, mające na celu zweryfikowanie daty nadania nierejestrowanej przesyłki pocztowej, która wpłynęła do Urzędu Pocztowego w [...] w dniu 11 października 2013 r. Wobec powyższego, przy braku wątpliwości, że przedmiotowa przesyłka pochodzi od pełnomocnika skarżącej, który – choć wzywany przez organ, nie wyjaśnił kiedy przesyłka została nadana, za prawidłową należy przyjąć ocenę działań organów administracji przeprowadzoną przez Sąd Wojewódzki. Data 11 października 2013 r. jest jedyną datą pewną i niebudzącą żadnych wątpliwości nadania przedmiotowej przesyłki, bowiem brak dowodu na jej nadanie we wcześniejszej dacie, która uprawniałaby do stwierdzenia, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony w terminie, wynikającym z unormowania przepisu art. 98 § 2 k.p.a.

Reasumując Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały niniejszej sprawie przepis art.105 § 1 w zw. z art.98 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania i postępowanie zgodnie z jej żądaniem zostało zawieszone, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postepowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z zastrzeżeniem pełnej dyspozycyjności stron (Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 2006 r. str.453). Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., brak wniosku o podjęcie postepowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia, obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01)

Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.