Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 270/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych.
- 1. Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta L. odmówił B. K.-S. przyznania zasiłku okresowego, uzasadniając to przekroczeniem przez stronę kryterium dochodowego.
- 2. Orzekając w II. instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej syn studiuje i mieszka w Rzeszowie. Od dnia 9 grudnia 2006 r. strona utraciła uprawnienie do otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych, dlatego też jej dochód został wyliczony (zgodnie z art.8 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. nr 64, poz.593 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawa") na podstawie dochodu z miesiąca grudnia 2006 r. (miesiąca złożenia wniosku) i wynosi [...] zł. Składnikami tego dochodu są należności z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie [...] zł oraz zadeklarowany dochód z pracy dorywczej w wysokości [...] zł. Dochód ten przekracza kwotę 477,00 zł, stanowiącą kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (art.8 ust.1 pkt 1 ustawy), od którego zależy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
W ocenie organu administracyjnego wypłacenie przez B. K.-S. jej synowi "dobrowolnych alimentów" nie podważa powyższych ustaleń, albowiem są to darowizny. Strona spełniła jedynie swój obowiązek alimentacyjny wobec syna, ale nie są to "alimenty" w rozumieniu art.8 ust.3 pkt 3 ustawy, gdyż nie zostały ustalone orzeczeniem sądowym, ani - ugodą sądową.
3. B. K.-S. domagała się w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]. Organ I instancji nie pomniejszył dochody skarżącej mimo jej oświadczenie o przekazaniu synowi "tytułem dobrowolnych alimentów" kwoty: [...] zł w listopadzie 2006 r. oraz [...] zł w grudniu 2006 r. Organ I instancji nie uznawał pojęcia "dobrowolne alimenty", zaś organ II instancji pominął przy wydawaniu zaskarżonej decyzji znajdujące się w aktach pisma z dnia 5 lutego 2007 r. oraz z dnia 12 lutego 2007 r.
4. Na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. skarżąca złożyła pismo procesowe (k.13, 14), w którym wskazała, że druk wywiadu środowiskowego pozwala na wykazanie wysokości "dobrowolnych alimentów". Do swego pisma skarżąca dołączyła odpis "umowy o dobrowolne alimenty" datowanej na [...] listopada 2006 r., zawartej przez skarżącą z jej synem. Skarżąca zobowiązała się w tej umowie do świadczenia dobrowolnych alimentów na rzecz syna M. S. z emerytury J. K. – jego dziadka, w miarę potrzeb syna i możliwości finansowych jego dziadka. Skarżąca dysponuje emeryturą całkowicie ubezwłasnowolnionego J. K. jako jego opiekun.
Skarżąca podkreśliła, że z synem spisała umowę alimentacyjną, nie zaś — umowę darowizny. W ocenie B. K.-S. alimenty takie winny być uwzględnione przy obliczaniu dochodów skarżącej. Nawet z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że alimenty mogą być ustalone w umowie.
- 5. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K.-S..
Organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu grudniu 2006 r. (gdy złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego) skarżąca uzyskała dochód w kwocie [...] zł, na który składały się dwa zasiłki dla bezrobotnych w łącznej wysokości [...] zł oraz dochód z pracy dorywczej w wysokości [...] zł. Tym samym skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, wynoszące 477,00 zł.
Prawidłowo organy administracji uwzględniły dochód skarżącej z grudnia 2006 r., a nie - z listopada 2006 r. W przypadku utraty dochodu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony (art.8 ust.3 ustawy). Poza sporem pozostaje ustalenie, iż z dniem 9 grudnia 2006 r. strona utraciła dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych i właśnie dochód z grudnia 2006 r. musiał uwzględnić organ I instancji wyliczając wysokość dochodu wnioskodawczyni. Nawet gdyby organ uwzględnił dochód osiągnięty przez skarżącą w listopadzie 2006 r., to i tak jej dochód przekroczyłby próg dochodowy uprawniający do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej.
W ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa pogląd skarżącej, iż jej dochód winien być pomniejszony o kwotę dobrowolnych alimentów świadczonych na rzecz syna na podstawie okazanej umowy alimentacyjnej. Otrzymywane w ten sposób kwoty pieniężne zalicza się wprawdzie do dochodu osób je otrzymujących, ale nie odlicza się od dochodu osób płacących. Alimenty są zobowiązaniem uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz.59 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "k.r.o.") i ich odliczanie w sprawach świadczeń z pomocy społecznej może nastąpić jedynie w takim przypadku, gdy strona jest zobowiązana do ich świadczenia przez wyrok sądu, ugodę sądową lub umowę zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny, a zatem taką umowę, która będzie korzystała z ochrony prawnej w celu jej wykonania. Inna interpretacja mogłaby doprowadzić do bezpodstawnego pomniejszania dochodu rodziców dziecka.
Władza rodzicielska ze swej istoty łączy się z obowiązkiem ponoszenia nakładów pieniężnych na wychowanie dziecka, do czego z całą pewnością należy zaliczyć koszty kształcenia. Dlatego w niniejszej sprawie nie może być uwzględniona "umowa o dobrowolne alimenty", zawarta pomiędzy skarżącą a jej synem. Uwzględnienie takiej umowy prowadziłoby to do obejścia prawa i korzystania ze środków, które nie przysługują stronie skarżącej.
6. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku wniosła B. K.-S. domagając się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że kwota alimentów ustalona umową cywilnoprawną z dnia 21 listopada 2006 r. nie podlega odliczeniu od dochodu osiągniętego przez skarżącą tylko z tego powodu, że umowa ta nie została potwierdzona przez właściwy sąd rodzinny. Brak takiego odliczenia miał bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dochodu strony, a w konsekwencji — skutkował odmową przyznania skarżącej zasiłku okresowego.
Rozstrzygnięcie organu administracyjnego, jak i Sąd I instancji zostało uzasadnione przekroczeniem przez skarżącą kryterium dochodowego (art.8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Dochód ten nie został pomniejszony o kwotę świadczeń alimentacyjnych wypłaconych synowi przez Skarżącą w wykonaniu umowy tych stron z dnia 21 listopada 2006 r.
Zdaniem Skarżącej interpretacja ustawy o pomocy społecznej przyjęta przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa. Wyklucza ona bowiem umowy o alimentację, co jest sprzeczne ze swobodą zawierania umów (art.2531 K.c.) i z zasadami współżycia społecznego. Sąd I instancji uzależnia dopuszczalność odliczenia (dla celów stosowania ustawy o pomocy społecznej) od zachowania przez umowę alimentacyjną - formy szczególnej pod rygorem nieważności. Taka wykładnia Sądu I. instancji jest sprzeczna z art.73 Kodeksu cywilnego, gdyż sankcja nieważności jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy ustawa zastrzega formę szczególną dla danej czynności i zastrzega rygor nieważności. Tymczasem przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej nie zastrzegają dla umowy alimentacyjnej szczególnej formy w postaci zawarcia jej przed właściwym sądem rodzinnym.
Sąd nie uzasadnił precyzyjnie swej wykładni art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej w związku z odpowiednimi przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz kodeksu cywilnego uzasadniającej pogląd, że świadczenie stwierdzone umową cywilnoprawną z dnia 21 listopada 2006 r. o dobrowolne alimenty nie podlegają odliczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- I. Podstawa skargi kasacyjnej została określona prawidłowo.
B. K.-S. w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.8 ust.3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że kwota alimentów ustalona umową cywilnoprawną z dnia 21 listopada 2006 r. nie podlega odliczeniu od dochodu osiągniętego przez skarżącą, gdyż umowa ta nie została potwierdzona przez właściwy sąd rodzinny.
Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżąca w miesiącu grudniu 2006 r., uzyskała dochód w kwocie [...] zł i tym samym przekroczyła kryterium dochodowe, wynoszące 477,00 zł.
Dlatego ewentualne uwzględnienie żądania skargi kasacyjnej, aby jej dochód dla celów świadczeń z zakresu pomocy społecznej został pomniejszony o "dobrowolne alimenty" w kwocie [...] zł, implikować musi wniosek o wydaniu zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego.
II. Zdaniem Sądu I instancji alimenty mogą być odliczone od dochodu dla celów określenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej pod warunkiem, że obowiązek świadczenia alimentacyjnego został ustalony wyrokiem, czy też ugodą sądową bądź —umowę zatwierdzona przez sąd rodzinny. Nie można natomiast pomniejszyć dochodu o świadczenia określone "umową o dobrowolne alimenty" zawartą pomiędzy skarżącą a jej synem. Uwzględnienie tej umowa prowadziłoby do obejścia prawa i korzystania ze środków, które nie przysługują stronie skarżącej.
Taka klasyfikacja umów (dla celów stosowania art.8 ust.3 pkt 3 ustawy) nie ma oparcia w tym przepisie. Przepis ten mówi bowiem o wszelkich "alimentach świadczonych na rzecz innych osób". Podobne pogląd wyraził NSA stwierdzając, że "wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i - następstwa dochodzenia ich przed sądem. Uprawniony i zobowiązany do alimentacji mogą w szczególności ustalić rodzaj i zakres świadczenia w umowie zawartej na zasadach ogólnych, w ugodzie zawartej przed mediatorem w toku posiedzenia pojednawczego (art.184 k.p.c.), wreszcie w trybie procesowym przed sądem. Art.8 ust.3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej również nie określa (nawet dla celów dowodowych), w jakiej formie mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu. W tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przez umowę o alimenty należy rozumieć umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny należy uznać za błędne.
Jest oczywistym, że w sytuacji, kiedy strona powołuje się na umowę zawartą na zasadach ogólnych o alimenty, zarówno organy administracyjne jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd muszą rozważyć, czy umowa ta mimo swej nazwy dotyczy świadczeń alimentacyjnych czy też odzwierciedla inne świadczenia, nie można jednak stronie stawić warunków nieprzewidzianych przepisami prawa." (wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 1195/07).
III. Alimenty są uregulowane przez kodeks rodzinny i opiekuńczy. Rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. (art.133. § 1. k.r.o.). Zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art.135. § 1. k.r.o.).
Odmienne, niż przyjmowane uprzednio przez Sąd I instancji, rozumienie "alimentów" wymaga ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a być może – jego uzupełnienia. Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji przyjmowały wspomniane nieprawidłowe rozumienie alimentów, co spowodowało, że nie został przez Sąd oceniony zakres i sposób postępowania wyjaśniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się oczywiście na temat kognicji sądu opiekuńczego, a jedynie podkreśla, że zawężenie w interpretacji sądu administracyjnego I instancji pojęcia "alimentów" nie jest prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza też, czy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji podzieli stanowisko organów administracyjnych, że B. K.-S. nie przysługuje prawo do zasiłku okresowego. Nie da się w szczególności wykluczyć, że sporna umowa powinna być oceniona jako umowa darowizny.
- IV. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zm.).