Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1402/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2337/11 oddalił skargę J.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J.S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Od decyzji tej odwołanie wniósł J.S. wnosząc o jej uchylenie i mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych. Wskazał, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, kierował bowiem w okresie od grudnia 2002 r. do września 2003 r. Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...].

Po rozpoznaniu tego odwołania Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż bezpośrednio przed dniem wejścia w życie tej ustawy J.S. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13 nie zalicza stanowiska [...] do kategorii stanowisk kierowniczych.

Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy [...], który odwołujący posiadał bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Dodatkowo Szef Służby Celnej zwrócił uwagę, że J.S. nie został powołany na stanowisko kierującego Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...] (od grudnia 2002 r. do września 2003 r.), lecz zajmował stanowisko [...]. W ocenie organu, wyznaczenie funkcjonariusza przez naczelnika urzędu na kierującego sekcją nie jest bowiem równoznaczne z objęciem stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku. Gdyby nawet przyjąć, że kierował on sekcją w dniu wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej, fakt ten nie mógłby skutecznie wpłynąć na określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bowiem nie został powołany na to stanowisko.

Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.S. wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa poprzez nieuwzględnienie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej. Nadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia kwestii zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz art. 138 § 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu bez odniesienia się do stopnia funkcjonariusza celnego.

Skarżący wskazał m.in. że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Natomiast zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, oznacza, że organ kierował się wytycznymi przełożonego, a nie dyspozycją ustawy.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił dodatkowo, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, przepis art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie. Szef Służby Celnej był zatem zobligowany do rozpatrzenia odwołania J.S. tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Organ nie zgodził się również z zarzutem wydania decyzji w oparciu o interpretacje, nie zaś na podstawie przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Celem wykładni zawartego w tym przepisie zwrotu "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) wskazując, że tylko w art. 17 ust. 13 tej ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Zgodnie z treścią art. 17 ust. 13 tej ustawy, stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej.

Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 14 ustawy organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk, był dyrektor Izby Celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ustawy).

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2008 r. Nr 24 w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF Nr 14, poz. 103), w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje – składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Sekcją kierowała osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu (§ 10 ust. 3 tego zarządzenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zatem uznać, że stanowisko to związane było z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

J.S. od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] września 2003 r. zajmował stanowisko Kierującego Sekcją Procedur Uproszczonych w Urzędzie Celnym w [...], lecz Dyrektor Izby Celnej w [...] nie powołał go na to stanowisko, ani też nie powierzył mu pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Okoliczność ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazuje jednoznacznie, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej skarżący nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni zawartego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrócił uwagę, że umiejscowienie tej regulacji w rozdziale 14 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", oznacza, że jest to przepis odnoszący się wyłącznie do takich sytuacji, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Ponadto zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego zwrotu wskazuje, że chodzi tu o czas bezpośrednio poprzedzający wejście w życie nowych przepisów prawnych. Powołany artykuł należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Cywilnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej, poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Tezę tę potwierdza uzasadnienie do projektu tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 6 Kpa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP podnosząc, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie wskazanych przez skarżącego pism Szefa Służby Celnej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Nie zgodził się również zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i przywołując pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 - Lex nr 577806, zgodnie z którym od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego, funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2–6 ustawy).

Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie, dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Ochroną sądową nie został objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J.S., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesione zostały zarzuty:

1. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i przyjęcie, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, nie zaś do dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy;
2. 2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 Kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy i uznania, że takie działanie organów nie stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, a także nieuwzględnienie art. 233 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 138 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i nieuchylenie decyzji, mimo że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 Kpa orzekając tylko w zakresie mianowania do korpusu, z pominięciem kwestii stopnia funkcjonariusza celnego.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zawarty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" winien być rozumiany zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w dyspozycji tego przepisu istniał do dnia wejścia w życie ustawy to użyłby zwrotu "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Racjonalny ustawodawca winien w tej samej ustawie temu samemu wyrażeniu użytemu w różnych przepisach nadawać to samo znaczenie. W niektórych przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej ustawodawca użył zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" (art. 223, art. 226, art. 227, art. 228, art. 230 i art. 231), natomiast w art. 222, art. 232, art. 233 i art. 234 posłużył się zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy". Użycie tych dwóch rożnych zwrotów wskazuje, że mają one odmienne znaczenie.

Odwołując się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) wnoszący skargę kasacyjną wskazał na konieczność stosowania jednolitej terminologii w aktach prawnych. Rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest zatem niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Pojęcia te zostały użyte do rożnych stanów faktycznych, zaś zakres stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy zawiera w sobie także, ale nie wyłącznie, stany które trwały do tego dnia. Podkreślając intertemporalny charakter art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrócił uwagę, że wykładnia tego przepisu winna odbywać się na gruncie ustawy, w której jest zawarty, bowiem każda ustawa w autonomiczny sposób może regulować kwestie związane z jej międzyczasowym obowiązywaniem.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że skoro w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników to zgodnie z powyższą regulacją winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych służby celnej. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że zamiarem ustawodawcy było utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej.

W uzasadnieniu dalszych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślił, że organy administracji publicznej są obowiązane działać w granicach prawa i na podstawie prawa, którego źródła wymienia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tymczasem Dyrektor Izby Celnej w Warszawie nie oparł zaskarżonej decyzji na regulacji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz wydał rozstrzygnięcie w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył również, że art. 138 § 1 Kpa określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ drugiej instancji może zatem wydać jedynie rozstrzygnięcie, zgodnie z tym przepisem, przy jednoczesnym uwzględnieniu ograniczenia z art. 139 Kpa. Zaskarżoną decyzją Szef Służby Celnej nie rozstrzygnął natomiast w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Organ nie zastosował zatem art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6 tego artykułu uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni gramatycznej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, skoro pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu, przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w niej skutek.

Można więc rozumieć ten zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również że chodzi o wcześniejszy okres, bardziej lub mniej odległy w przeszłości przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie, jak utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni.

W procesie interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym wskazano na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Przepis art. 223 zamieszczony został w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji.

Zadaniem przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej regulacji stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy mieć na względzie systematykę i przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wyraża regułę, że funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy.

Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą (w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści). Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty.

Po trzecie wreszcie w art. 222 ust. 3 tej ustawy mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej właściwy kierownik urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy winien był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie więc stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, z pierwszym przydziałem do korpusu uzależnione zostało od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jak już zauważono, kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz wydanie decyzji porządkującej zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej.

Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia życie przepisów nowej ustawy, nie zaś w dowolnym czasie przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony sposób rozumienia użytego w art. 223 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony (por. wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 149/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 719/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/12 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie znajdują usprawiedliwienia podniesione w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania. Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz 6 Kpa, który został postawiony przy przyjęciu założenia, że sąd bezzasadnie oddalił skargę nie zwracając uwagi, że orzekające w sprawie organy administracji decyzje wydały nie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, lecz w oparciu o interpretacje przełożonych. Pomijając wadliwość tak skonstruowanego zarzutu w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, a skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa), wskazać przyjdzie, że z treści kontrolowanych decyzji wynika jednoznacznie, że wydane zostały na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Z faktu, że wcześniejszy pogląd Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów co do znaczenia normatywnego przepisów przejściowych, w tym art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy okazał się trafny, nie upoważnia do skutecznego czynienia zarzutu, że orzekające w sprawie organy działały na podstawie aktu niebędącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art.138 § 1 Kpa należy mieć na uwadze, że przepis art. 223 ust.1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów tego przepisu wynika, że organ określa stopień w odpowiednim korpusie. Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone są stopnie służbowe. Dany stopień przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu.

Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje jego przynależność do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością funkcjonariusza celnego do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Uchybienie polegające na nieprawidłowej redakcji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Szefa Służby Celnej (utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie określenia korpusu), czego dostatecznie nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że w dniu 31 października 2009 r. skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników służby celnej w rozumieniu art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zachodziły zatem podstawy do wydania decyzji o mianowaniu skarżącego na stopień [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.