Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 6/12 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta Biała Podlaska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. przyznał K. S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie i na okres od 1 września 2006 r. do 29 luty 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzja została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 101/11 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 606/08 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w punkcie pierwszym odmawiającej przyznania K. S. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2005 r. do 29 lutego 2008 r.
Od decyzji Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] czerwca 2011 r. odwołanie złożyła K. S. podnosząc, że decyzja ta nie uwzględnia należnych jej odsetek od zaległej należności, czym narusza art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za niesprawiedliwą bowiem uważa sytuację, w której zwrot nienależnie pobranego świadczenia następuje wraz z odsetkami, a niewypłacone stronie świadczenia w terminie skutku tego nie powoduje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uznając zarzuty odwołania za nieuzasadnione decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja konstytutywna przyznająca stronie zasiłek pielęgnacyjny została wydana w dniu [...] czerwca 2011 r. i doręczona jej w dniu 12 lipca 2011 r. Przyznane świadczenie zostało zaś wypłacone w dniu 25 lipca 2011 r., a więc na dzień przed tym jak decyzja stała się ostateczna. Decyzja została więc wykonana wbrew nakazowi wynikającemu z art. 130 § 1 k.p.a. Opisane okoliczności w ocenie Kolegium dowodzą, że organ nie tylko nie był w zwłoce w załatwieniu sprawy, ale że załatwił ją w terminie, a nawet wykonał przedwcześnie. Ponadto Kolegium podniosło, iż powołany przez stronę art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy zupełnie innej kwestii, tj. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.
W skardze na powyższą decyzję K. S. powtórzyła zarzuty i argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zdaniem skarżącej kwota przyznanego jej zasiłku pielęgnacyjnego winna być wypłacona już 25 marca 2008 r., a dokonanie tego z 40-sto miesięcznym opóźnieniem, za które ona nie ponosi żadnej winy winno skutkować naliczeniem na jej rzecz odsetek do dnia dokonania wypłaty zasiłku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że istota sporu dotyczy kwestii - czy skarżącej wraz z przyznanym zasiłkiem należało przyznać odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie tego zasiłku, spowodowanego uwzględnieniem stanowiska skarżącej dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjny, który swoim rozstrzygnięciem uchylił niekorzystny dla strony wyrok Sądu I instancji oraz decyzję organów administracji publicznej.
W ocenie Sądu I instancji będąca przedmiotem rozważań decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny ma charakter konstytutywny. Taki charakter decyzji oznacza, że dopiero po jej wydaniu powstaje po stronie wnioskodawcy roszczenie o dokonanie wypłaty świadczenia i odpowiadający temu obowiązek organu. Decyzja ta nie uzależnia bowiem przyznania prawa od dokonania czynności złożenia wniosku, jak to pojmuje skarżąca. Podjęcie przez stronę tej czynności wszczyna jedynie postępowanie, nie powoduje natomiast nabycia prawa, które powstaje dopiero z chwilą gdy decyzja przyznająca to prawo staje się ostateczna.
W związku z tym o zaległości organu w wypłacie świadczenia można by mówić dopiero po dacie, w której decyzja przyznająca dane świadczenia stała się ostateczna, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W sprawie świadczenie zostało zaś - z korzyścią dla strony - wypłacone jeszcze przed tym dniem.
Ponadto wskazano, iż zasady przyznawania odsetek reguluje art. 359 k.c. Zgodnie z tym przepisem odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu.
Przyznanie odsetek w drodze orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieją wyraźne normy uprawniające wymienione organy do oznaczenia terminu i sposobu spłaty przewidzianych w tych normach należności pieniężnych oraz przyznania i określenia wysokości odsetek. Musi zatem istnieć wyraźny przepis upoważniający organ lub sąd do przyznania odsetek.
W ocenie Sądu I instancji, zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i w przepisach k.p.a. brak podstaw materialnoprawnych do zasądzenia odsetek w postępowaniu administracyjnym za świadczenia przyznane po upływie znacznego okresu od dnia jego wymagalności. Przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniającym właściwy organ do orzeczenia o odsetkach jest wyłącznie art. 30 ust. 8, na który powołuje się skarżąca, lecz który to przepis dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przepis ten zatem w oczywisty sposób nie mógł więc znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem WSA w Lublinie, wbrew stanowisku skarżącej, brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego przepisu w drodze analogi do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie.
Ponadto w sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek zwłoce organów w wypłacie należnego świadczenia. Przede wszystkim okoliczności tej nie można wyprowadzać z czasu jaki upłynął pomiędzy złożeniem wniosku przez stronę, a jego pozytywnym rozpatrzeniem. Bezspornym bowiem jest, że okres ten wynikał z faktu "przejścia sprawy" przez wszystkie instancje administracyjne i sądowe, a postępowanie to dodatkowo uległo zawieszeniu na pewien okres z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności z Konstytucją RP przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dopiero dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena przepisów na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku dała możliwość jego przyznania. Okoliczność tę uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji organ, który bez żadnej zwłoki przyznał wnioskowane świadczenie, które natychmiast wypłacił. Dopiero bowiem po wydaniu przez Trybunał orzeczenia w sprawie P 32/09 zaistniała podstawa do wydania decyzji przyznającej stronie żądane świadczenie. Przed tą datą brak było takich podstaw.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła K. S., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 30 ust 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego wyroku, a także;
- 2) niezastosowanie wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wszystkich wobec prawa;
- 3) naruszenie przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i nie wypłacił należnego jej świadczenia w terminie pomimo ciągłości w orzecznictwie o jej niepełnosprawności, za co winien ponieść karę w postaci zapłaty należnych odsetek ustawowych.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną mając komplet dokumentów stwierdzających ciągłość jej niepełnosprawności organ winien zaraz po złożeniu wniosku (3 marca 2008 r.) wypłacić jej zaległy zasiłek pielęgnacyjny, a nie opóźniać ustalenie prawa do świadczenia. W tej sytuacji należą się jej odsetki od niewypłaconego w terminie świadczenia od dnia jego wymagalności, gdyż do tej sytuacji doszło nie z jej winy, a utrata należnego jej dochodu w postaci wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego była dla niej znaczna i wielce krzywdząca.
Ponadto, podstawą do wypłaty odsetek winny być przepisy wynikające z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie mogą one tylko chronić organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Jest to więc nierówne traktowanie stron procesu przez ustawodawcę, z których tylko jedna bez żadnych konsekwencji dla siebie może przedłużać postępowanie. Natomiast możliwe niezwłoczne przyznanie świadczenia leży zaś w słusznym interesie osoby niepełnosprawnej. Sankcja w postaci obowiązku zapłaty odsetek za opóźnienie w przyznaniu lub wypłacie świadczenia pełni więc funkcję dyscyplinującą organ administracji i rekompensuje szkodę osoby niepełnosprawnej. Umożliwienie organowi administracji odkładania w czasie przyznania świadczenia dokonuje się ze szkodą dla świadczeniobiorcy i naruszenia jego interesu. Kłóci się to więc z zasadą wynikającą z art. 32 Konstytucji RP - zasadą równości wobec prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej, którą oparto na naruszeniu przepisów postępowania jak również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 8 i 9 kpa jest nie uzasadniony, bowiem sąd ten nie procesował w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy je połączyć z odpowiednim przepisem p.p.s.a. Wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika ma na celu zapobieżeniu takim uchybieniom, bo jak wyżej wskazano skarga kasacyjna rozpoznawana jest w granicach wskazanych w zarzutach.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że są one nieuprawnione. Podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie nie był art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten odnosi się do sytuacji gdy decyzją ostateczną przyznano świadczenie. Świadczenie to zostało wypłacone mimo, że osoba która je otrzymała nie spełniała warunków do jego otrzymania. Świadczenie takie ustawa określa jako nienależnie pobrane. Konsekwencją zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych, jest zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Tak wyraźnie stanowi przepis art. 30 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym z całą mocą należy podkreślić, że powyższy przepis upoważniający organ do ustalenia odsetek odnosi się wyłącznie do świadczeń nienależnie pobranych i nie może być stosowany do innych stanów prawnych.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że przyznawanie odsetek reguluje art. 359 kc. Zgodnie z tym przepisem odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu. Orzeczenie sądu jak również decyzja administracyjna rozstrzygająca w tej kwestii musi opierać się na normie prawa z której wyraźnie wynika upoważnienie do przyznania odsetek. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest normy prawnej z której by wynikało umocowanie do przyznania odsetek innych niż te o których mowa w art. 30 ust.8 (świadczenie nienależnie pobrane) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro brak jest podstawy prawnej do ustalenia odsetek za wydanie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z przekroczeniem ustawowych terminów, to Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nie naruszył prawa odmawiając ich ustalenia.
Zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP jest także nieuzasadniony. Zasada równości wobec prawa oznacza stosowanie tej samej normy prawnej w takim samym stanie faktycznym. Stan faktyczny w badanej sprawie nie odpowiada dyspozycji art.30 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem Sąd I instancji nie naruszył zasady równości wobec prawa nie stosując tego przepisu, bowiem jak wyżej wykazano nie znajdował on w sprawie zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny Skargę kasacyjną oddalił na zasadzie art. 184 p.p.s.a.