Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 572/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.W. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 28 lipca 2022 r., nr SKO/RŚ-423/198/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 11 lutego 2022 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – S.W. (ur. 1931 r.).
Decyzją z 30 maja 2022 r., nr DR.5212.11.8.2022.IK, Prezydent Miasta Legnica (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji"), na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Oceniając zebrane w sprawie dowody organ I instancji uznał, że przyznanie świadczenia wyklucza data powstania niepełnosprawności matki skarżącego – od 81 roku życia (art. 17 ust. 1b uśr).
Dodatkowo wskazał, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia. Zdaniem Prezydenta, podopieczna z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia wymaga pomocy, jednak ma pięcioro dzieci, które mogą opiekować się nią naprzemiennie. Skarżący pracując mógłby także skorzystać z pomocy opiekunki.
Pismem z 20 czerwca 2022 r., strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji podnosząc, że powstanie niepełnosprawności matki po 25 roku życia nie powinno być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Wskazała również, że nie podejmuje zatrudnienia, aby opiekować się niepełnosprawną matką, której stan zdrowia nie rokuje poprawy, a wymaga stałej i długotrwałej opieki.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium przywołało art. 17 uśr. Wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stojący w opozycji do zaprezentowanego przez Prezydenta poglądu, wykluczającego przyznanie świadczenia z uwagi na przekroczenie okresów podanych w art. 17 ust. 1b uśr. Zauważyło jednocześnie, że powyższe nie wpływa jednak na kierunek rozstrzygania, gdyż strona nie spełnia dalszych przesłanek, uprawniających do przyznania świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, organ odwoławczy zauważył konieczność istnienia związku pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez wnioskującego. Podkreślił również, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające dla przyznania tego rodzaju pomocy, gdy ustawa wymaga istnienia wskazanego powyżej związku.
Odnosząc się do zebranych w sprawie dowodów SKO przywołało załączony do wniosku skarżącego szczegółowy opis wykonywanych przez niego czynności opiekuńczych. Wynika z niego, że w godzinach od 7 do 9 budzi on mamę, pomaga w czynnościach toalety, ubieraniu, przygotowuje posiłek, podaje leki, sprząta, mierzy ciśnienie, temperaturę i poziom cukru. Następnie, od 9 do 11 robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, jeśli jest potrzeba wizyty lekarskie, realizuje recepty, dokonuje pomiaru cukru i ciśnienia. W godzinach od 11 do 13 przygotowuje posiłek, a następnie sprząta po obiedzie. Czas od 13 do 15 jest przeznaczony na gry planszowe, książki, wspólne oglądanie TV, relaks. W godzinach od 15 do 17 opiekun przygotowuje podwieczorek, podaje herbatę, jeśli jest możliwość wychodzi z mamą na spacer. Od 17 do 19 ponownie dokonuje pomiarów temperatury, ciśnienia, poziomu cukru, przygotowuje kolację i podaje leki.
Pomiędzy 19 i 21 masuje mamie nogi, plecy, pomaga w toalecie osobistej, moczeniu nóg. W godzinach od 21 do 23 kontroluje ciśnienie, mierzy temperaturę, czyta książki, oglądają TV. Skarżący zaznaczył, że często w ciągu dnia zmienia pieluchomajtki, zachodzi również konieczność pomocy w kąpieli i myciu - nawet kilka razy dziennie oraz nocne czuwanie podczas snu. Organ odwoławczy przywołał także opisane w decyzji Prezydenta ustalenia wywiadu środowiskowego z 30 marca 2022 r., opisujące schorzenia matki skarżącego oraz zakres sprawowanej opieki. Zwrócił uwagę, że podopieczna w trakcie wywiadu była spokojna, jej wypowiedzi były krótkie, potwierdziła jednak, że syn sprawuje opiekę. Wskazał też na dokumentację medyczną, którą poza opiniami lekarza prowadzącego (z 28 lutego 2022 r. i 30 listopada 2022 r.), stanowią karty informacyjne leczenia szpitalnego (z 8 czerwca 2017 r. i 16 listopada 2021 r.).
Powołał się również na ocenę stanu psychofizycznego podopiecznej (ankieta z 30 marca 2022 r.), w której stwierdzono, że: porusza się ona po mieszkaniu i poza nim przy pomocy innych osób i laski; wymaga pomocy przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło; samodzielnie zmienia pozycję w łóżku; kontakt z nią jest rzeczowy; ma trudności w budowaniu zdań; zachowanie spokojne, lękliwe, nastrój obniżony, płaczliwy, trudności w zapamiętywaniu; wymaga pomocy innych osób przy myciu i kąpieli, w przypadku obrzęku konieczny jest masaż limfatyczny dwa razy dziennie po 15 minut; jest samodzielna w ubieraniu, rozbieraniu, wymaga przygotowania odzieży; korzysta z toalety i pieluchomajtek, choć wymaga nadzoru z uwagi na zabrudzenia łazienki; samodzielnie spożywa posiłki; wymaga pomocy przy podawaniu leków w godzinach: 7, 13, 17, 19-20; rano i wieczorem wymaga pomiaru poziomu cukru, ciśnienia przy złym samopoczuciu kilka razy dziennie; wymaga pomocy w inhalacjach i zakupach, a także wyręczenia w czynnościach prowadzenia gospodarstwa domowego, umawianiu kontaktów z lekarzem, pomocy w placówkach medycznych.
Oceniając opisane powyżej okoliczności Kolegium wskazało, że większość czynności opiekuńczych względem matki nie wymaga stałej, czy całodobowej opieki. Zdaniem organu odwoławczego, część z wymienionych przez stronę zadań nie musi być świadczona codziennie (realizacja recept, zakupy, umawianie wizyt lekarskich). SKO podkreśliło, że matka skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się przy pomocy laski i osób trzecich, podtrzymywana może stać, siedzieć, samodzielnie spożywa posiłki. Rozwagi wymaga jedynie pomoc w korzystaniu z toalety, w tym zakresie jednak organ wskazał na możliwość korzystania z usług opiekuńczych - nie wymaga to stałej obecności syna. Przedstawiony harmonogram dowodzi, że opieka może być świadczona przed lub po pracy, gdyż są to czynności codzienne, ale nie angażujące całodziennie.
Dodatkowo Kolegium podniosło, że skarżący ma czwórkę rodzeństwa, tak samo zobowiązaną alimentacyjnie wobec matki jak on, ustawa zaś nie przewiduje możliwości wyboru osoby uprawnionej między równolegle zobowiązanymi, a więc każdy ze zstępnych winien ponosić ciężar opieki nad matką, co wynika z zapisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: "krio").
Skargę na ww. decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J.W.
W piśmie procesowym z 3 lutego 2023 r. skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze złożonych oświadczeń, dokumentacji medycznej i zaświadczeń lekarskich. Podał, że stan zdrowia mamy wymaga ciągłej opieki i kontroli medycznej, co wyklucza podjęcie przez niego zatrudnienia. Do pisma załączono zaświadczenia lekarskie z 13 czerwca 2022 r. i 19 stycznia 2023 r., skierowanie z 6 czerwca 2022 r. oraz oświadczenia: skarżącego z 27 stycznia 2023 r., K.W. z 16 stycznia 2023 r., E.K. z 18 stycznia 2023 r., H.M. z 23 stycznia 2023 r. i G.W. z 23 stycznia 2023 r.
Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że jest ona bezzasadna, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organy administracji, odmawiające skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. WSA podzielił stanowisko Kolegium w zakresie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b uśr.
Analizując sprawę Sąd I instancji zauważył, że materialną podstawą kwestionowanej decyzji Kolegium stanowiły normy uśr, w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W opinii Sądu, organy administracji zasadnie przyjęły, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że strona spełnia przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił, że w jego ocenie, zakres wykonywanej opieki nie uchyla możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślił, że pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy polegający na tym, że zakres faktycznie sprawowanej opieki oraz jej natężenie wyłącza możliwość podjęcia pracy lub powoduje konieczność rezygnacji z jakiegokolwiek zatrudnienia.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w uśr brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zauważył, że zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" jest to: "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Wyjaśnił, że ustawodawca czynnościom opiekuńczym nadaje dodatkowe cechy, odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Zdaniem WSA, opieka musi być więc systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, jej zakres winien zaś być na tyle absorbujący, by angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej.
W ocenie Sądu I instancji, analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia), wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Istotny jest faktyczny stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki oraz zbadanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zawodową jej opiekuna. Wskazał na potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego ustalenia faktyczne winny wykazać na ile osoba niepełnosprawna jest samodzielna, a na ile wymaga wsparcia. W dalszej kolejności ma to umożliwić ocenę zakresu wymaganej opieki i zestawienia jej z czynnościami faktycznie realizowanymi przez osobę wymagającą opieki, a w konsekwencji umożliwi stwierdzenie, czy wystąpił związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr.
Dalej WSA podzielił argumentację skarżącego, że w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie świadczenia, nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Dodatkowo zauważył, że ustawodawca wymogu takiego nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Za zbędne w tej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy oświadczenia rodzeństwa skarżącego, składane w ww. zakresie.
Sąd Wojewódzki przychylił się jednak do przyjętej przez organy oceny, że stan zdrowia matki skarżącego wymagał wsparcia, jednak uznał, że zakres czynności, które była w stanie wykonać samodzielnie, jak i zaangażowanie strony nie uchylało możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 uśr.
WSA dokonał analizy i oceny zebranych w sprawie dowodów, przywołał m.in. twierdzenia ankiety z 3 marca 2022 r., wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich i kart informacyjnych ze szpitali i na tej podstawie uznał, że znaczącą część opieki stanowią czynności związane z prowadzaniem gospodarstwa domowego. Sąd I instancji stwierdził, że są to czynności charakterystyczne dla wszystkich osób, także i tych, które nie korzystają ze świadczeń a sprawują opiekę nad członkami rodziny godząc obowiązki domowe z pracą. Wymienił tu: pranie, sprzątanie, prasowanie, zakupy, umawianie wizyt lekarskich, przygotowanie i podanie posiłków. Zdaniem WSA, nie wszystkie z podanych czynności muszą być realizowane codziennie, gdyż nie angażują strony całodobowo. Zadania takie jak: pomoc w przygotowaniu ubrania, myciu, masowaniu nóg, pleców, pomoc w toalecie osobistej dotyczą np. jedynie poranka i wieczoru. Również przygotowanie i podanie posiłków odbywa się o określonych porach. Także pomiary poziomu cukru, ciśnienia i temperatury nie wymagają całodobowego zaangażowania.
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że od godziny 9 do 13 strona realizuje zadania, które nie są związane z faktycznym wspomaganiem mamy: robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, jeśli jest potrzeba wizyty lekarskie, realizuje recepty, dokonuje pomiaru cukru i ciśnienia. Następnie przygotowuje posiłek i sprząta po obiedzie. Od 13 do 15 przeznacza czas na gry planszowe, książki, wspólne oglądanie TV, relaks. Następnie od 15 do 17 przygotowuje podwieczorek, podaje herbatę, jeśli jest możliwość wychodzi z mamą na spacer. Od 17 do 19 przygotowuje kolację i podaje leki ponownie dokonując pomiarów medycznych.
Odnosząc się do powyższego zakresu czynności opiekuńczych, Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił harmonogram czynności opiekuńczych, jako czynności codzienne, nie angażujące całodziennie. Podkreślił również, że do uzyskania prawa do świadczenia nie jest wystarczająca pomoc nawet codzienna, ale konieczne jest sprawowanie stałej opieki. Konkludując WSA przyznał rację Kolegium, że przy właściwym zorganizowaniu czasu, skarżący miałby możliwość podjęcia pracy, choćby w niepełnym jej wymiarze, o czym stanowi art. 3 pkt 22 uśr.
Za nieudowodnione Sąd Wojewódzki uznał okoliczności dotyczące depresji podopiecznej i braku możliwości pozostawienia jej bez opieki, gdyż nie przedłożono do akt potwierdzającej tego dokumentacji medycznej. Przyjął zaś, co wynika z akt sprawy, że: matka strony choruje na przewlekłą niewydolność krążenia, chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu drugiego, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, dyskopatię, osteoporozę. Wziął również pod uwagę zaświadczenia lekarskie, świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia podopiecznej z 30 listopada 2021 r. i z 28 lutego 2022 r. Za bezsporne w sprawie uznano również, że matka strony wymaga pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych oraz opieki higienicznej, obejmującej zapewnienie higieny osobistej i higieny pomieszczeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.W., kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Złożono również wniosek o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz o rozpoznanie sprawy w trybie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa").
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 uśr. Spór w sprawie dotyczy w szczególności istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia a potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Kwestionowana środkiem zaskarżenia jest również dokonana i przyjęta przez Sąd Wojewódzki ocena zakresu czynności opiekuńczych w aspekcie ich stałości i długotrwałości.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis ten formułuje więc warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia również wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Zauważenia w tym miejscu wymaga, że matka skarżącego jest osobą w podeszłym wieku (91 lat), praktycznie niesamodzielną w poruszaniu się i wykonywaniu samoobsługowych czynności higienicznych. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 17 grudnia 2021 r. uznana została za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 marca 2020 r. Cierpi m.in. na niewydolność oddechową, co według oświadczenia strony wymaga jego czujności nawet w godzinach nocnych (ataki duszności, pomoc w korzystaniu z toalety), wymaga stałej pomocy w zakresie czynności higienicznych (wymiany pieluchomajtek, mycia), boryka się z licznymi schorzeniami, nie chodzi samodzielnie (nawet przemieszczenie się z łóżka na krzesło wymaga pomocy innej osoby). Powyższe świadczy dobitnie, że w jej sytuacji zaistniała potrzeba wsparcia praktycznie przy każdej czynności. Dodatkowo, nawet z uwagi na wiek osoby niepełnosprawnej, jasnym jest, że powyższy stan nie rokuje poprawy, co wynika również ze złożonych zaświadczeń lekarskich.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku WSA, złożone do akt sądowych zaświadczenia lekarskie, uznać należy za istotne dowodowo i podlegające ocenie w trakcie postępowania. Potwierdzają one bowiem okoliczności związane z pogarszaniem się zdrowia podopiecznej, co z kolei uzasadnia zawarte w skardze twierdzenia o braku możliwości pozostawienia matki bez opieki.
Trudno w takim przypadku uznać, że kwestionowany przez organy i Sąd I instancji zakres czynności opiekuńczych oraz związek pomiędzy rezygnacją przez stronę z zatrudnienia (brak możliwości ponownego podjęcia pracy), pozostawały w oderwaniu od opieki nad niepełnosprawną matką. WSA w swoich rozważaniach dotyczących zakresu świadczonej przez skarżącego opieki skupił się na tzw. czynnościach dnia codziennego, pomijając kwestie związane ze specyfiką chorób podopiecznej, ograniczającą jej możliwości samodzielnego poruszania się, czy zachowania higieny bez pomocy osoby trzeciej, a tym samym godnego funkcjonowania.
W ocenie Sądu kasacyjnego sytuacja zawodowa skarżącego jest niewątpliwie bezpośrednio związana ze stanem zdrowia i sprawnością jego matki. Oceniając związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, wiązać go należy z zakresem tej opieki, który obejmuje tak czynności wykonywane w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i działania stricte obsługowe. Sąd Wojewódzki zdaje się nie zauważać, że opieka nad osobą niepełnosprawną to nie tylko działania o charakterze obsługi, ale i równie istotne, wymagające zaangażowania i czasu - prace związane ze wspólnym prowadzeniem domu, których osoba wymagająca pomocy nie jest w stanie zrealizować samodzielnie. Sytuacja opiekunów osób niepełnosprawnych obejmuje więc tak działania pomocowe (typu: podawanie leków, mycie, czynności higieniczne, itp.), jak i czynności uznawane za "codzienne", powszechnie wykonywane w każdej rodzinie, jak: przygotowanie posiłku, sprzątanie, pranie, itp.
Istotnym jest, że nawet podczas tych "codziennych" zadań, opiekun niepełnosprawnego, musi jednocześnie być gotowy do świadczenia mu pomocy. Nierzadko jest zmuszony do ciągłego czuwania nad podopiecznym, co czyni codzienne, powszechne obowiązki dużo bardziej absorbującymi i czasochłonnymi.
W odniesieniu do sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych każdorazowego rozważenia wymaga więc charakter wykonywanych przez nie czynności opiekuńczych – nawet tych związanych z przygotowaniem posiłku, utrzymaniem czystości w mieszkaniu, przygotowaniem ubrań, etc. Zawsze należy mieć tu na uwadze, że wpisują się one w codzienność opiekunów osób niezdolnych do samodzielnego wykonania nawet tak wydawałoby się prostych, codziennych zadań. To właśnie czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi i opiekuńczymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień.
Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się również pieczę nad niepełnosprawnym, gotowość i stała możliwość udzielenia jej pomocy w sytuacji, gdy tylko zaistnieje taka potrzeba. Stan taki w konsekwencji prowadzi często do braku faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, bowiem opieka sprawowana przez skarżącego nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej. Dokumentacja akt administracyjnych oraz doświadczenie życiowe wskazują bowiem, że 91 – letnia osoba niepełnosprawna, z trudnościami w poruszaniu się, wymagająca pomocy nawet w czynnościach higienicznych, nie mogłaby funkcjonować bez wsparcia i pomocy. Trudno wyobrazić sobie taką możliwość, by skarżący wspierając mamę mógł więc podjąć zatrudnienie w jakimkolwiek wymiarze.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, ocena całokształtu sprawy nie pozwala na przyjęcie, że stan zdrowia osoby podlegającej opiece był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie. Nieuprawnione w związku z tym było stanowisko Kolegium, podzielone następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego ma charakter czynności, który nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącego kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Weźmie również pod uwagę zmianę stanu prawnego związaną z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję Prezydenta z 30 maja 2022 r.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.