Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 marca 2012r. oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2011r. nr. [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...].04.2011r., mocą której orzeczono o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności za okres od [...].10. 2006r. do [...].09. 2010r. w łącznej kwocie 7344 zł. wraz z ustawowymi odsetkami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji ustalił i wywiódł co następuje. Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...].04.2011 r. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności przyznanego K. W. za okres od 2006-10-01 do 2010-09-30, w łącznej kwocie 7.344,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ ustalił, iż w dniu [...].10.2006 r. została wydana decyzja nr [...] orzekająca o przyznaniu K. W. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na okres od [...].10.2006 r. na czas nieokreślony, w wysokości 153,00 zł miesięcznie. W trakcie dodatkowej weryfikacji dokumentów okazało się, że K. W. legitymuje się orzeczeniem wydanym przez komisję lekarską ZUS uznającą go za całkowicie niezdolnego do pracy, przy czym data powstania niepełnosprawności to grudzień 1998 r., co oznacza, iż jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności powstałym po ukończeniu 21 roku życia. Nadto stwierdzono, że K. W. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności powstałym w 1998 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności.
Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w dniu [...].01.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydało decyzję znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] wobec przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie nie spełniającej wymogów ustawowych, co jasno wynikało z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów.
Dnia [...] stycznia 2011r. Prezydent Miasta Szczecina orzekł o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności za okres od [...].10.2006r. na czas nieokreślony.
Aktualnie nie istnieje zatem w obrocie prawnym rozstrzygnięcie na mocy którego K. W. byłby uprawniony do uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie do [...].10.2006 r. do [...].09.2010 r. Niewątpliwym jest także, że w tym okresie świadczenie w wysokości właściwej dla zasiłku pielęgnacyjnego strona otrzymywała.
W tym stanie rzeczy, Prezydent Szczecina orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Od decyzji tej K. W. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z rozstrzygnięciem oraz wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną - nie pozwalającą mu dokonać zwrotu żądanej kwoty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...].08.2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
Wobec powyższego organ I instancji miał prawo, a nawet obowiązek, wydać decyzję orzekającą o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku, przy czym kwotą żądaną przez organ jest suma wypłaconych świadczeń.
Odnosząc się do treści odwołania strony organ odwoławczy zauważył, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego i organ ma obowiązek domagać się zwrotu świadczeń w takiej wysokości w jakiej je wypłacono, a także winien żądać zwrotu stosownych odsetek - co też w skarżonej decyzji uczynił prawidłowo.
Niezależnie od powyższego organ wskazał stronie, że stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zatem wskazane przez stronę okoliczności nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, ale mogą być rozważane w razie wystąpienia do Prezydenta Miasta Szczecina o umorzenie należności lub zastosowania innej ulgi w spłacie kwoty wynikającej z decyzji z dnia [...].04.2011 r.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji przedstawiając swoją bardzo złą sytuację zdrowotną i finansową, które powodują niemożność spłaty nienależnie pobranego świadczenia.
W piśmie procesowym z dnia 13.03.2012 r., złożonym na rozprawie, pełnomocnik skarżącego uzupełnił złożoną przez K. W. skargę, precyzując zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji:,
1. mającą wpływ na treść wydanej decyzji, rażącą obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności trudnej sytuacji finansowej skarżącego oraz ciężkiego stanu zdrowia, a także okoliczności, iż przyznane świadczenie skarżący pobierał (przez cały okres, za który następnie orzeczono zwrot) na podstawie ostatecznej decyzji organu administracji publicznej, podlegającej wykonaniu,
2. mającą wpływ na treść wydanej decyzji, rażącą obrazę przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
3. mające wpływ na treść wydanej decyzji, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w której nie sposób uznać, iż zasiłek pielęgnacyjny pobierany przez skarżącego był świadczeniem nienależnie pobranym z uwagi na fakt, iż skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny na mocy ostatecznej decyzji organu pozostając w dobrej wierze, bez zamiaru oszukania organu, a także tym bardziej bez świadomości, iż pobierane przez niego świadczenie nie należy się jemu.
Uzasadniając swoje stanowisko K. W. wskazał, iż organy pominęły brak świadomości, że pobierane świadczenie nie należy się jemu. Miał pełne prawo, aby żywić przekonanie, że świadczenie należy się jemu, posiadał bowiem decyzję przyznającą mu zasiłek pielęgnacyjny od [...].10.2006 r. na czas nieokreślony. Przez cały okres pobierania zasiłku, za który następnie orzeczony został obowiązek zwrotu organ, który wydał decyzję, nie sygnalizował żadnych nieprawidłowości, nie wzywał go do uzupełnienia braków złożonego wniosku (doniesienia dokumentów).
Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Obciąża tylko tego, kto "przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Zdaniem skarżącego, wszystkie podniesione przez niego j argumenty wyczerpują rozważania dotyczące braku świadomości skarżącego w kwestii nienależnie pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego i przesądzają jednoznacznie o braku możliwości orzeczenia w przedmiotowej sprawie obowiązku zwrotu tego świadczenia. Organy I i II instancji podejmując decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przez skarżącego oparły się na literalnym brzmieniu przepisów art. 30 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemalże instrumentalnie i automatycznie posłużyły się literą prawa.
Przyznanie K. W. zasiłku pielęgnacyjnego wynikało z ewidentnego błędu urzędnika organu wydającego decyzję. Nadto na podkreślenie zasługuje fakt, iż w okresie przed przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego K. W. pobierał świadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie w formie zasiłku stałego. Po przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego od [...].10.2006 r. ze Szczecińskiego Centrum Świadczeń, jednocześnie została zmniejszona wypłacana skarżącemu kwota zasiłku stałego o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, tj. o kwotę 153,00 zł. Powyższe oznacza, że chociaż częściowo zmieniła się podstawa prawna wypłaty przyznanej skarżącemu pomocy w formie świadczeń z zakresu pomocy społecznej, jednakże finalnie K. W. nie uzyskał dodatkowej pomocy finansowej od instytucji wykonującej zadania państwa z zakresu pomocy społecznej.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której to obywatel ma ponieść konsekwencje finansowe wynikające z błędu organu administracji publicznej.
Pozostaje to w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 K.p.a. Godzi również w podstawowe zasady porządku prawnego Rzeczypospolitej, w tym z wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej zasadą demokratycznego państwa prawnego.
.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zaznaczył, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z zacytowanymi normami osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu (ust.1), przyczym uznaje się za nie świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (ust.2 pkt 4).
. Świadczeniem nienależnym w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu jest świadczenie pobrane przez stronę bez podstawy prawnej lub gdy ta podstawa odpadła, niezależnie od tego, czy stronie można przypisać określone cechy stanu jej świadomości związane z faktem pobierania świadczenia jako nienależnego. Tego typu przypadek zachodzi w szczególności w sytuacji błędu organu, który wydał decyzję przyznającą świadczenie mimo braku podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ nieprawidłowo ocenił, że orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr 39002, przedłożone przez K. W. wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jest wystarczające dla uznania, że spełnia on warunki przyznania świadczenia określonego w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany błąd spowodował wydanie decyzji przyznającej świadczenie, podczas gdy organ winien wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia.
Zdaniem Sądu I instancji argumentacja skargi, a także pisma z dnia 13.03.2012 r. stanowiącego jej uzupełnienie, nie zasługuje na uwzględnienie, może natomiast stanowić uzasadnienie złożonego wniosku o umorzenie należności, szczególnie w części dotyczącej faktu pomniejszania wysokości otrzymywanego przez skarżącego zasiłku stałego o kwotę pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W..
Zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 30 ust.1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny pobierany przez skarżącego był świadczeniem nienależnie pobranym w sytuacji, gdy będąca podstawą tego uznania decyzja SKO i wcześniej decyzja Prezydenta nie znajdowały oparcia w realiach przedmiotowego stanu faktycznego, gdyż skarżący pobierał zasiłek na mocy ostatecznej decyzji organu, pozostając w dobrej wierze bez zamiaru oszukania.
Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zdaniem składającego skargę kasacyjną zarówno organy prowadzące postępowanie jak wojewódzki sąd administracyjny zaniechały rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominęły jedną z okoliczności najistotniejszych, a mianowicie stwierdzenia okoliczności faktycznie występującego nienależnego świadczenia, które miał pobierać skarżący. K. W. podnosił od samego początku postępowania, że posiadał decyzję organu przyznającą jemu zasiłek pielęgnacyjny. Przez cały okres jej obowiązywania organ nie sygnalizował żadnych nieprawidłowości. Posiadając decyzję organu skarżący był przekonany, że świadczenie należy się jemu.
Nie sposób w tej sytuacji uznać, że pobrane świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym i jako takie wymagało podjęcia przez organy decyzji w przedmiocie zwrotu. W skardze kasacyjnej zacytowano stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym obowiązek zwrotu nie dotyczy świadczenia nienależnego, a nienależnie pobranego. Wspomniane pojęcia nie są tożsame. Obowiązek zwrotu obciąża jedynie tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze.
Podniesiono także, że nie sposób uznać pobieranego zasiłku za nienależnie pobrany także z tego względu, że po przyznaniu K. W. zasiłku pielęgnacyjnego jednocześnie została mu zmniejszona wypłacana kwota zasiłku stałego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna ma wysoce sformalizowany charakter. Wskazują na to m. in. jej elementy konstrukcyjne oraz wymóg sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika lub podmioty o szczególnych kompetencjach, względnie osoby, które z racji wykonywanego zawodu lub posiadanego stopnia lub tytułu naukowego dają gwarancję sprostania wymogom ustanowionym przez ustawodawcę (art. 175 u.p.p.s.a.). Stosownie zatem do art. 176 u.p.p.s.a, omawiany środek zaskarżenia powinien w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Należy przy tym wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności winien mieć na uwadze treść art. 174 u.p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną kierowaną do sądu administracyjnego drugiej instancji oprzeć można na następujących podstawach:
- - naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),
- - naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do pierwszej z wymienionych podstaw trzeba wskazać, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. W piśmiennictwie istnieją kontrowersje, czy art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny, czy też możliwe jest – w ramach tej podstawy i z odpowiednim uwzględnieniem przepisów procedury sądowo-administracyjnej – podniesienie zaistnienia naruszeń postępowania administracyjnego (Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Państwo i Prawo, 1/2005, str. 22 – 27).
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście określonych w art. 183 § 1 zdanie pierwsze u.p.p.s.a. granic rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli nie zaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 259).
Na wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, ale także wyjaśnienia na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje tylko namiastką środka odwoławczego (por. post. SN z dnia 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114). Należy zatem określić sposób naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien się domyślać intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyr. NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72). Jest to tym bardziej istotne w kontekście związania Sądu Kasacyjnego wskazanymi podstawami skargi (art. 183 u.p.p.s.a.).Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd Kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania został naruszony. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. post. SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr. 6-7, poz. 96).
Przed przejściem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zbadał, stosownie do brzmienia art. 183 § 1 u.p.p.s.a., czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., co nakazywałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego wyroku. W tym zakresie nie dopatrzył się wystąpienia żadnej z przyczyn nieważności postępowania, co umożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia w świetle podniesionych zarzutów.
Mając na uwadze przedstawione na wstępie wywody na temat istoty skargi kasacyjnej należało stwierdzić, iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie został w niniejszej sprawie spełniony. W istocie bowiem skarga kasacyjna wskutek zaniechania podania precyzyjnie określonego przepisu, zmuszałaby Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa materialnego został zaskarżony. Wskazany w niej art. 30 ust 2 zawiera cztery odrębne punkty, każdy z nich stanowi samodzielną przesłankę uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nie sposób w takiej sytuacji bez precyzyjnego odniesienia się do konkretnie wskazanej normy(punktu) domyśleć się intencji skarżącego, który z punktów ustępu 2 miał na uwadze i formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie ogólne wywody co do istoty świadczenia nienależnie pobranego, braku tożsamości ze świadczeniem nienależnym.
Nie zamieszczono w nim szczegółowej analizy wyraźnie wskazanego punktu art. 30 ust.2, nie został on przytoczony choćby w postaci opisowej.
W takiej sytuacji należało skargę kasacyjną uznać jako nieskuteczną, a w konsekwencji niezasadną i z tej przyczyny w oparciu o art. 184 ppsa oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami.
Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.