Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1408/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 759/21 oddalił skargę E.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwania z 29 listopada 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r. w zakresie uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.A., zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "k.p.a." poprzez jego niezastosowanie przez sąd I instancji, tj. oddalenie skargi w sytuacji odmowy przywrócenia Skarżącej kasacyjnie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do zasiłku wychowawczego, co skutkowało pozbawieniem Skarżącej kasacyjnie możliwości dochodzenia świadczeń, za wskazany przez Skarżącą w treści wniosków okres, oraz znacznym uszczerbkiem dla utrzymania rodziny Skarżącej, podczas gdy Skarżąca w sposób dostateczny w toku postępowania uprawdopodobniła, iż uchybienie terminom nastąpiło bez jej winy;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. oraz w zw. z 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niedostrzeżenie przez sąd I instancji (niezwiązany granicami skargi), iż Skarżąca kasacyjnie nie została w sposób dostateczny pouczona przez organy administracji publicznej, występujące w sprawie, o czynnościach niezbędnych dla skutecznego przywrócenia terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do zasiłku wychowawczego oraz konieczności jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był pierwotny termin, mając na uwadze w szczególności dotychczasową praktykę organów do stosowania kontaktu telefonicznego ze Skarżącą kasacyjnie oraz fakt, iż Skarżąca kasacyjnie jest osobą innej narodowości (co wiąże się z istotnymi trudnościami w zrozumieniu polskiego języka prawniczego oraz standardowych pisemnych pouczeń organów), co skutkowało pozbawieniem jej możliwości dochodzenia świadczeń za okres wskazany przez Skarżącą w treści wniosków;
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie przez sąd I instancji i niedostrzeżenie faktu odstąpienia przez organy administracji publicznej od utrwalonej w relacjach ze Skarżącą kasacyjnie utrwalonej praktyki w informowaniu telefonicznym o aktualnym stanie prowadzonych spraw, konieczności uzupełnienia braków formalnych lub innych czynnościach koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, obok standardowego trybu wystosowywania zawiadomień w formie pisemnej na adres zamieszkania Skarżącej, także nieuwzględnienie posiadanych przy tym informacji o jej trudnościach lokalowych i związanego z tym utrudnionego obiegu korespondencji oraz faktu posiadania informacji o aktualnym numerze telefonu małżonka (jednocześnie pełnomocnika) Skarżącej kasacyjnie, co mogło nosić znamiona dyskryminacji i wprost skutkowało brakiem możliwości uzyskania informacji przez Skarżącą kasacyjnie, przy dochowaniu należytej staranności możliwej w jej osobistych okolicznościach, o oczekującej do odbioru korespondencji związanej z wnioskami o przyznanie świadczeń;
4. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2,3 i 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie przez sąd I instancji i nieuprawnione przyjęcie za organami administracji publicznej w sprawie fikcji doręczenia Skarżącej kasacyjnie pisma z dnia 29 listopada 2018 r. oraz pisma z dnia 21 grudnia 2018 r., wzywających Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych m.in. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku wychowawczego, co w dalszej kolejności spowodowało naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. i tym samym uznanie korespondencji za doręczoną z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a w efekcie naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wedle art. 10 k.p.a., podczas gdy organy administracji publicznej w toku niniejszej sprawy nie zawiadomiły Skarżącej kasacyjnie w sposób należyty o niemożności doręczenia korespondencji w trybie przewidzianym w art. 44 § 2 i 3 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi prze uchylenie co najmniej zaskarżonej decyzji SKO w W. (również jednocześnie wraz z decyzją organu pierwszej instancji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc zatem do analizy poszczególnych zarzutów zauważyć należy, iż rozpoznawana sprawa dotyczy postanowień organów administracji publicznych, którymi odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwania z 29 listopada 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Organy przyjęły, iż skarżąca nie uzupełniła braków ww. wniosku, mimo dwukrotnego kierowania do niej wezwań w tym przedmiocie, przy czym uznano, że termin ten upłynął z uwagi na zastosowanie art. 44 k.p.a., czyli przepisu, który normuje tzw. doręczenie zastępcze w sytuacji, gdy nie można doręczyć pisma adresatowi w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że nastąpiło to bez jego winy.

O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 r., sygn. akt I OZ 655/10 i z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I GZ 232/11). Osoba zainteresowana winna uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Przy ocenie stopnia winy lub jej braku, należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu. Od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu.

W ocenie NSA sąd I instancji zasadnie uznał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła w dostateczny sposób, że uchybienie terminu do uzupełnienia wniosku o świadczenie wychowawcze nastąpiło bez jej winy.

Z adnotacji widniejących na korespondencji zawierającej wezwania z 29 listopada 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r. wynika, iż były one prawidłowo zaadresowane, jednak zostały zwrócone do organu z uwagi na ich niepodjęcie w terminie 14 dni, mimo pozostawienia informacji w skrzynce pocztowej adresata o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym na ten okres. Uchylenie się od skutków doręczenia zastępczego, wynikającego z art. 44 K.p.a., przez złożenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, wymaga uprawdopodobnienia, iż mimo skuteczności takiego doręczenia skarżąca nie miała obiektywnie możliwości dochować terminu do dokonania czynności określonej w wezwaniu. Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie skarżącej, że nie powzięła wiadomości (nie otrzymała awiza) o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonującymi dowodami.

Takich jednak dowodów, wykazujących okoliczność nieotrzymania awiza (czy to z winy doręczyciela, czy też osób trzecich), skarżąca nie przedstawiła, co oznaczało, że nie było możliwości skutecznego wykazania braku winy skarżącej w uchybieniu terminu. W kontekście dowodu z dokumentu, jakim jest przesyłka czyli koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, przeciwdowodu nie może stanowić tylko samo oświadczenie strony o braku awizowania przesyłki czy też zaginięciu samego awiza. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia, zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może wprawdzie zostać obalone, jednak ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na zainteresowanym, czego skarżąca w realiach tej sprawy nie wykazała (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r. o sygn. akt II OSK 2716/20).

Trzeba przy tym podkreślić, iż każda z przesyłek zawierających wezwania wymagała dwukrotnego zawizowania, co oznacza, że co najmniej cztery awiza pozostawiono w niniejszej sprawie w skrzynce odbiorczej skarżącej.

O braku winy skarżącej nie może też świadczyć podnoszona okoliczność regularnego sprawdzania przez męża skarżącej, a zarazem jej pełnomocnika, czy w urzędzie pocztowym nie oczekuje adresowana do niej korespondencja oraz zaistnienie czasowej zmiany pocztowego punktu odbioru przesyłek, o której to zmianie nie poinformowano strony skarżącej. Jak słuszne zauważył sąd I instancji okoliczność ta również nie została w żaden sposób uprawdopodobniona – zarówno w odniesieniu do rzekomej zmiany właściwej placówki pocztowej, jak też braku poinformowania o tej zmianie strony skarżącej i to mimo rzekomego regularnego odwiedzania dotychczasowej placówki pocztowej w celu ustalenia, czy nie oczekują na niej przesyłki adresowane do skarżącej i jej domowników. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 44 § 2, 3 i 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 w zw. z art. 7 k.p.a jak i art. 32 Konstytucji RP.

Sąd I instancji trafnie zauważył, iż przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym dacie wystosowania wezwań (z 29 listopada 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r.), jak też w obecnym brzmieniu, wyraźnie przewiduje formę pisemną w przypadku wezwana do poprawienia czy też uzupełnienia braków wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Rzekome zaniechanie dodatkowego telefonicznego poinformowania skarżącej (za pośrednictwem jej męża) o konieczności uzupełnienia braków wniosku, nie stanowi okoliczności świadczącej o braku winy skarżącej jak też naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek ustawodawca przewiduje możliwość podejmowania czynności procesowych, w tym załatwiania spraw, w innych niż pisemne formach (np. art. 14 § 2, art. 55 § 1 k.p.a.) to jednak zastosowanie tych form pozostawia uznaniu organu, wskazując przy tym na ich wyjątkowy charakter względem zasady pisemności (art. 14 § 1a-1d k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu nakazującego organowi wychodzenie z inicjatywą informowania strony drogą telefoniczną o stanie sprawy i konieczności podjęcia czynności procesowych. Obowiązku takiego nie można wprost wywodzić z art. 9 K.p.a., w sytuacji gdy skarżąca, była dwukrotne pisemnie informowana o konieczności uzupełnienia złożonego wniosku o oświadczenie i skutkach jego nieuzupełnienia. Zauważyć przy tym należy, iż wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 8 § 2 K.p.a. dotyczy utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a nie ich procedowania.

Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. oraz w zw. z 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. Rację ma skarżąca, iż zgodnie z art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a. jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego dokonania czynności, której wniosek dotyczy stanowi brak formalny tego wniosku, a organ powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia tego braku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1822/15). W niniejszej sprawie organ zaniechał powyższego, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia (nie odniósł się do niego w uzasadnieniu swojego wyroku). Niemniej uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i doprowadzić do rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony skarżącej, bowiem nawet w przypadku uzupełnienia ww. braku formalnego wniosku, uznać należy, iż skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., tj nie uprawdopodobniła skutecznie okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu.

Z kolei nieuzupełnienie braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W obu przypadkach, mimo odmiennej formy zakończenia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, wniosek ten nie zostałby rozpoznany zgodnie z wolą skarżącej.

Trzeba podkreślić, iż o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też opisany wyżej zarzut nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).