Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 października 2015 r. oddalił skargę E. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] marca 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., odmówił przyznania E. B. K.-S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką R. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. Kolegium wskazało, że odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzasadniona, bowiem strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zatem nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Prawomocnym postanowieniem z 15 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 583/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę E. K.-S. na opisaną decyzję organu odwoławczego.
Wnioskiem z [...] września 2014 r. E. K.-S. zwróciła się o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji zarzucając organom rażące naruszenie prawa wskutek dokonania nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcia nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z [...] października 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wydanych w tej sprawie decyzji. Kolegium przyznało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało odmienne stanowisko dotyczące stosowania art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec osób, które nie podejmowały zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieka nad osobą niepełnosprawną. Jednakże, zdaniem organu, nie daje to podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę decyzji.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2014 r.
W skardze na powyższą decyzję E. K.-S. podkreśliła, że od 1 stycznia 2015 r. zmianie uległ art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że ustawodawca przyjął dorobek orzeczniczy przeważającej części sądów administracyjnych i w konsekwencji uznał, że pojęcie ustawowe "rezygnacji z zatrudnienia" zawiera w swoim katalogu pojęciowym również taką sytuację, w której dana osoba nie podejmuje pracy zarobkowej (zawodowej) ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem strony powyższa zmiana legislacyjna wskazuje, że w takim kierunku powinna iść wykładnia prawa od samego początku obowiązywania powyższego przepisu, a to oznacza, że wbrew twierdzeniom Kolegium kwestionowane przez nią decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że kwestionowane przez skarżącą decyzje organów obu instancji odmawiające jej przyznania specjalnego zasiłku celowego, z uwagi na brak "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy nie narusza prawa w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się z organem, że naruszenia prawa mają charakter "rażący", gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Kwestionowane przez skarżącą decyzje odmawiające przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały wydane w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji). W świetle tego przepisu przesłanką przyznania opisanego świadczenia była "rezygnacja z zatrudnienia". Sąd uznał za zasadne stanowisko Kolegium, że rozumienie tego przepisu budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej bowiem strony przyjmowano, że pojęcie to nie może być utożsamiane z zawartą w art. 17 tej ustawy (określającego warunki przyznania innego świadczenia opiekuńczego – świadczenia pielęgnacyjnego) przesłanką "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia. Pogląd taki wyraził w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 października 2014 r., II SA/Bd 845/14, argumentując m.in., że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z drugiej strony w orzecznictwie wyrażane były poglądy całkowicie odmienne w tym zakresie (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 712/13 wraz z powołanym w nim orzecznictwem sądów administracyjnych).
Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skoro kwestionowane decyzje oparte zostały na jednej z możliwych wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r.), akceptowanej zresztą przez część orzecznictwa, w żadnym razie nie można zarzucić tym decyzjom "rażącego naruszenia prawa", które – jak wskazano wyżej – nie może mieć miejsce w razie istnienia wątpliwości interpretacyjnych co do treści stosowanego przez organy administracji przepisu.
Uznając pozostałe zarzuty skarżącej za nieuzasadnione Sąd podkreślił, że niewątpliwie na mocy przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) nastąpiła nowelizacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten od 1 stycznia 2015 r. umożliwia – w sposób wyraźny – przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom nie podejmującym zatrudnienia. Zmiana ta nie daje jednak - zdaniem Sądu - podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. K.-S., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez rażąco błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że fakt rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej (a uprzednio fakt przerwania stażu przez skarżącą w maju 2013 r.) przy jednoczesnym niepodejmowaniu zatrudnienia przez skarżącą nie stanowi przesłanki określonej w dyspozycji tego przepisu, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (R. K.);
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] października 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta K. z [...] marca 2013 r. odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką wykonywaną przez skarżącą nad matką R. K. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane zostały na wykazanie wadliwości poglądu Sądu I instancji sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. odmawiająca ostatecznie E. K.-S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zachodzi zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiająca stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Uznając przedstawioną argumentację za niesłuszną należy w pełni podzielić poczynione przez Sąd I instancji rozważania w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że jest to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Stanowiący podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, jako jeden z warunków przyjmował, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kluczowe dla rozpoznania sprawy miało odkodowanie użytego w tym przepisie sformułowania "rezygnują z zatrudnienia". W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tytułem przykładu, dopełniając argumentację Sądu I instancji, wskazać można, że w wyroku z 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 269/14, (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie można uznać za spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Do innego przekonania doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1047/15 (CBOSA) przyjmując, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Powyższe sprawia, że użyte w art. 16a ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "rezygnacja z zatrudnienia" nie było jednolicie interpretowane. Przyjęcie zatem przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie może świadczyć o rażącym jego naruszeniu, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypełniałoby przesłankę dla stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym decyzji.
W świetle powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.