Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1750/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przymusowego wykwaterowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie, działając na podstawie art. 38 ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), zarządził przymusowe wykwaterowanie W. S. z lokalu mieszkalnego położonego w Bytomiu przy ul. [...] z powodu nieuiszczania, przez okres dłuższy niż 3 miesiące, opłat za używanie tego lokalu.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. podniósł, że zaległości wynikają z trudności finansowych oraz spowodowane są jego chorobą, która uniemożliwia podjęcie dodatkowej pracy. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o odroczenie zaległości. Wniosek w tym zakresie złożył razem z odwołaniem.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne w niej zawarte. Nadto podkreślił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, uniemożliwiające zarządzenie przymusowego wykwaterowania niektórych osób w trybie administracyjnym. Organ poinformował W. S. o ustaleniach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a także o możliwości skorzystania z przysługujących stronie uprawnień, pismo to pozostało bez odpowiedzi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. wskazał na brak odpowiedzi ze strony organu na jego wniosek dotyczący zawieszenia postępowania z uwagi na zgłoszone żądanie odroczenia spłaty zaległości zaznaczając, że dług ten jest ściągany z jego emerytury w wysokości 330 zł miesięcznie. Zwrócił również uwagę na przewlekłość postępowania odwoławczego.
Udzielając odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę powołując się na treść art. 38 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że bezsporne jest, iż W. S. nie jest żołnierzem służby stałej, a jego zaległości z tytułu nieuiszczania opłat za używanie lokalu mieszkalnego na dzień 31 lipca 2007 r. przekroczyły 80 okresów płatności, a ponadto, że skarżący nie zalicza się do kręgu osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 powyższej ustawy, w stosunku do których Wojskowa Agencja Mieszkaniowa byłaby zobowiązana do wystąpienia z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego i wezwania do udziału w procesie gminy oraz określenia odszkodowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadne jest natomiast łączenie przez skarżącego odpowiedzi organów w kwestii ewentualnego zawieszenia długów wobec tego organu z rozpoznawaną sprawą. Zauważył, że wyrokiem tego Sądu z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 976/07 skarga W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego została oddalona. Nadto wynik postępowania w sprawie zarządzenia przymusowego wykwaterowania nie zmienia faktu, że W. S. jest dłużnikiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i dług ten powinien zostać spłacony.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonywane w ramach postępowania egzekucyjnego potrącenia należności pieniężnych przysługujących Agencji nie mogą być uznane za jedyną przyczynę złej sytuacji materialnej skarżącego, albowiem prowadzona egzekucja jest następstwem powstałego wcześniej zadłużenia z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich. Nie odnosi się ona do przesłanek ustawowych wykluczających zastosowanie trybu wykwaterowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał następnie na ustawowy obowiązek zarządzenia przez organ przymusowego wykwaterowania w sytuacji nieuiszczania pełnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego lub pełnych opłat pośrednich przez okres dłuższy niż trzy miesiące. W przedmiotowej sprawie zadłużenie z tego tytułu przekracza aż 80 okresów płatności. Natomiast podnoszona przez skarżącego przewlekłość postępowania nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.
W świetle tych okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo przywołały i zastosowały przepisy prawne leżące u podstaw rozstrzygnięcia, zaś zarzuty skarżącego okazały się chybione.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł W. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oparł o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przepisów art. 77 § 1 Kpa, art. 35 § 1 Kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który to obowiązek Sądu w tym zakresie wynika z jego pozycji ustrojowej wynikającej z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 Ppsa.
W oparciu o powyższy zarzut kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na treść art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że zgodnie z ust. 3 pkt 5 tego przepisu przymusowego wykwaterowania nie stosuje się w stosunku do emerytów i rencistów spełniających kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Dotyczy on zatem osób, które spełniają te kryteria, a nie pobierają świadczenia z pomocy społecznej. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że W. S. nie spełnia warunków wskazanych art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, powołując się przy tym na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Rodzinie w Bytomiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. informujące o nie pobieraniu przez W. S. świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
W ocenie kasatora pismo to zaświadczało jedynie fakt niepobierania przez skarżącego pomocy społecznej, nie wyjaśniało zaś przesłanki wynikającej z powyższego art. 45 ust. 3 pkt 5, dotyczącego spełnienia przez skarżącego kryterium do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej.
Uzasadniając naruszenie przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej art. 77 § 1 Kpa autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ przyjmując, iż niepobieranie przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej wyłącza go z kręgu osób, co do których nie znajduje zastosowania tryb przymusowego wykwaterowania, nie sprawdził wystąpienia przesłanki z art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli nie stwierdził, czy W. S. rzeczywiście nie spełnia kryterium do otrzymania pomocy społecznej. W tym kontekście zarzucił zarówno organowi, jak i Sądowi pierwszej instancji, że nie zweryfikowali, czy nie toczy się postępowanie w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności, mimo że skarżący powoływał się wielokrotnie na zły stan zdrowia i niemożność znalezienia dodatkowej pracy.
Wskazując na zawarte w art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa uprawnienie sądu do zawieszenia z urzędu postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, kasator zwrócił uwagę na toczące się przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postępowanie w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności W. S.. W jego ocenie postępowanie to ma bardzo istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, albowiem jego rozstrzygnięcie może włączyć W. S. do kręgu osób wskazanych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Nadto obowiązek zawieszenia postępowania, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, spoczywał również na organie, gdyż przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...] przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie o sygn. akt V SA/Wa 976/07 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego. Postępowanie to mogło mieć wpływ na podstawy wydania decyzji dotyczącej przymusowego wykwaterowania. Gdyby bowiem doszło do umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego, odpadłaby tym samym podstawa do przymusowego wykwaterowania. Organ nie zawieszając postępowania naruszył w ten sposób przepisy postępowania administracyjnego.
Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przez organ art. 35 § 1 Kpa kasator wskazał, że w dniu [...] października 2007 r. W. S. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2007 r., zaś dopiero w dniu [...] października 2008 r. została mu doręczona decyzja organu drugiej instancji.
Na podstawie powyższych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając naruszenia przez organ wskazanych w petitum skargi przepisów proceduralnych naruszył rażąco przepisy postępowania w związku z przepisami ustrojowymi i oddalił skargę, mimo że winien ją był uwzględnić wskazując na ewidentną dowolność decyzji.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 3 września 2009 r. wskazał, że W. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Bytomiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zaliczony został do lekkiego stopnia niepełnosprawności.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów kasatora organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie wykwaterowania W. S. z zajmowanego lokalu informował go o ustawowych przesłankach określonych w art. 45 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wezwał do przedstawienia stosownych zaświadczeń, wystąpił także do właściwych instytucji z zapytaniem, czy skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Organ zwrócił uwagę na brak aktywnego udziału skarżącego w prowadzonym postępowaniu i niedostarczenie przez niego dokumentów wykluczających zarządzenie wykwaterowania, mimo pouczeń organu w tym zakresie. Polemizując z zarzutem naruszenia art. 77 § 1 Kpa organ stwierdził, że w wyniku postępowania dowodowego i wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalono bezspornie, iż W. S. jest osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku wykwaterowania z zajmowanego lokalu mieszkalnego i nie zachodzą wobec niego przesłanki z art. 45 powyższej ustawy.
Zgadzając się z zarzutem naruszenia art. 35 § 1 Kpa organ odwoławczy zwrócił uwagę na przysługujące w tym zakresie odrębne środki prawne oraz na okoliczność braku wpływu przewlekłości postępowania na wynik rozpatrywanej sprawy.
Negując ostatni z podstawionych zarzutów organ podkreślił, że fakt wydania w dniu 3 października 2007 r. wyroku oddalającego skargę W. S. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego (sygn. akt V SA/Wa 976/07) był znany organowi już w dacie wpływu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, oparta wyłącznie o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, nie jest usprawiedliwiona.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania dla skuteczności zgłoszonych zarzutów autor skargi kasacyjnej winien zasadniczo wskazać konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Skoro jednak sądy administracyjne w trakcie orzekania dokonują kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc dokonują oceny stosowania przez organy norm materialnoprawnych i przepisów postępowania, można również w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa zarzucić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym znaczeniu, że gdyby je dostrzegł Sąd pierwszej instancji zapadłoby orzeczenie o odmiennej treści.
Rozumując w taki sposób sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania za chybiony należy uznać pierwszy z nich, mianowicie naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten, realizujący zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji uznał za bezsporne, a zatem nie budzące wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, dwie istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Po pierwsze, że skarżący nie uiszcza od dłuższego czasu opłat za używanie lokalu mieszkalnego, a zaległości z tego tytułu przekroczyły już 80 okresów płatności, co nie stanowiło przedmiotu sporu. Po drugie zaś, że nie zachodzą wymienione w art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) przyczyny, uniemożliwiające orzeczenie o przymusowym wykwaterowaniu z lokalu w trybie administracyjnym. Aczkolwiek Sąd pierwszej instancji nie umotywował zajętego stanowiska w tym zakresie, to jednak w świetle zebranego materiału dowodowego istniały powody do zaprezentowania takiego poglądu. Zwrócić należy uwagę, że organ w toku całego postępowania dążył do ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego.
W wyniku podjętych czynności ustalił, że dochody skarżącego sprowadzające się do emerytury wojskowej, po dokonaniu potrąceń, przekraczają kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 179, poz. 1362 ze zm.). Ustalił ponadto organ w oparciu o wywiad przeprowadzony w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Bytomiu, że skarżący nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, natomiast na podstawie czynności w miejscu położenia lokalu, że skarżący nie zamieszkuje w lokalu, do którego posiada tytuł prawny.
Należy mieć na względzie, że w tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o poczynionych ustaleniach oraz pouczył go o możliwości zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu co do istnienia okoliczności wykluczających administracyjno- prawny tryb przymusowego wykwaterowania (pisma z dnia 20 czerwca 2007 r. i 8 sierpnia 2007 r.).
Trafnie zauważa wnoszący skargę kasacyjną, że organ administracji publicznej nie może poprzestawać na oczekiwaniu na zgłoszenie przez stronę środków dowodowych, lecz winien zgodnie z zasadą oficjalności z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do praworządnego załatwienia sprawy. Jednakże umknęło autorowi skargi, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie był biernym gospodarzem postępowania, przeprowadził z urzędu postępowanie wyjaśniające w oparciu o dostępne organowi środki dowodowe, w interesie zaś skarżącego leżało zaoferowanie organowi dodatkowych środków dowodowych, o czym został pouczony, a z przysługujących mu procesowych uprawnień nie skorzystał.
Nie można więc skutecznie twierdzić, by postępowaniu nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zaakcentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że zarówno organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy dokonali interpretacji przepisu art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest o tyle nieskuteczny, gdyż skarga kasacyjna nie została oparta o podstawę z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania nie może zaś być realizowany zarzut dokonania błędnej wykładni materialnoprawnej normy. Ubocznie jedynie stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazał, że tryb administracyjny stosuje się do emeryta i rencisty, który nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest kolejny zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna, która nakazywałaby organom Wojskowej Agencji Mieszkaniowej procesowe wstrzymanie się z decyzyjnym załatwieniem sprawy w postępowaniu w przedmiocie przymusowego wykwaterowania. Postępowanie to wszczęte zostało w dniu [...] listopada 2005 r., a w dacie orzekania przez organy na drodze administracyjnej zakończyło się już oddzielne postępowanie z wniosku skarżącego o umorzenie należności. Decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie umorzenia należności jako ostateczna podlegała wykonaniu, a fakt jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wobec niewstrzymania wykonania tej decyzji, nie stanowił przeszkody do podjęcia merytorycznej decyzji w przedmiocie przymusowego wykwaterowania.
Nie zachodziły również podstawy do zawieszenia postępowania w tej sprawie z uwagi na stan zdrowia skarżącego, o czym wspominał w odwołaniu od decyzji organ pierwszej instancji, z tej przyczyny, iż wówczas nie toczyło się oddzielne postępowanie o uznanie skarżącego za osobę niepełnosprawną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Nie zasługuje na uwzględnienie ostatni z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 35 § 1 Kpa. Podzielić należy pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że z uchybieniem powyższej normy proceduralnej zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej doręczona została skarżącemu dopiero po upływie 10 miesięcy od chwili jej wydania. Jednakże nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do zgłoszenia powyższego zarzutu bez przeprowadzenia argumentacji wykazującej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.
Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że skarga kasacyjna oparta o zarzut naruszenia wskazanych w jej petitum przepisów postępowania sądowego w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego okazała się nieusprawiedliwioną. Wobec braku podstaw branych pod rozwagę urzędu Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż przepisy art. 203 i następne Ppsa nie stwarzają podstaw do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w tym przedmiocie.