Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2164/15 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę - Gminę Warszawa Wola, z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. [...]m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. działka stanowiła własność Skarbu Państwa, ale zgodnie z Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą nr 57 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r., położona była na terenach rolnych i ogrodniczych bez prawa zabudowy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m.st. Warszawy, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i wskazał, że z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
Organ ustalił, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt XXVC 2724/05 Skarb Państwa nabył przez przemilczenie (przedawnienie) z dniem 31 grudnia 1955 r. własność nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]m2, zapisanej w hipotece "[...]" na podstawie art. 34 ust. 1 pkt a w zw. z art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VI ACa 977/06 oddalił apelację.
Przedmiotowa nieruchomość, co wynika z karty inwentaryzacyjnej nr [...], nie była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
W piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. Urząd m.st. Warszawy Biuro Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bemowo stwierdził, że na podstawie dostępnych opracowań, dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 57 Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. ustalono, że teren obejmujący działkę nr [...] położony był na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym 30 WŁ-5/RO(t). Wymieniony obszar znajdował się w strefie [...] o przeważającej funkcji przemysłowo-technicznej i kwalifikacji obszaru: tereny zainwestowania intensywnego. Zakres terenowy dla jednostek strukturalnych W 30: funkcje przemysłowo-techniczne. W legendzie objaśniono, że symbol RO oznaczał tereny rolne i ogrodnicze bez prawa zabudowy - symbol przeznaczenia terenu.
Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie należało uwzględnić art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. stanowił, że grunty Skarbu Państwa położone na obszarach miast wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, jeżeli były przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz.
94) obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., podstawę gospodarki gruntami stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie miało ustalenie na jakie cele sporne działki przeznaczone były w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie były one oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o oddaniu nieruchomości w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przesądzającym zatem winno być zbadanie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.
Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona na terenie m.st. Warszawy, w planie miejscowym przeznaczona była na tereny rolne i ogrodnicze bez prawa zabudowy i nie została oddania ani w użytkowanie, ani w zarząd podmiotu trzeciego.
Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że nieruchomość, na podstawie art. art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi.
Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi.
Organ wskazał, że przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym, który wszedł w życie po 27 maja 1990 r. nie ma wpływu na ocenę spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Rozstrzygające znaczenie ma stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zasadnicze znaczenie miało ustalenie na dzień 27 maja 1990 r. tj. wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na jakie cele przeznaczona była działka nr [...] oraz czy nie była oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego, aby przedmiotowa nieruchomość była oddana komukolwiek w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nie ma zatem dowodu o wyłączeniu nieruchomości z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Przesądzającym w sprawie było zbadanie przeznaczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Powołując się na ustalenia organu Sąd wskazał, że teren obejmujący działkę nr [...] położony był na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym 30 WŁ-5/RO(t). Wymieniony obszar znajdował się w strefie [...] o przeważającej funkcji przemysłowo-technicznej i kwalifikacji obszaru: tereny zainwestowania intensywnego. Zakres terenowy dla jednostek strukturalnych W 30: funkcje przemysłowo-techniczne. W legendzie objaśniono, że symbol RO oznaczał tereny rolne i ogrodnicze bez prawa zabudowy - symbol przeznaczenia terenu.
W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że nieruchomość ta, na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie podlegała komunalizacji.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wydzierżawienie gruntu na rzecz T. S. przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola w Warszawie nie stanowi dowodu, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na cele rolne. Charakter rolny danej nieruchomości zależny jest od jej przeznaczenia w planie zagospodarowania.
Zdaniem Sądu chybiony jest również argument skargi, że nieruchomość nie została przejęta przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, gdyż w stosunku do tej nieruchomości nie została wydana decyzja o przyjęciu tego obszaru do Państwowego Funduszu Ziemi.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1364/97 wskazano, że "znaczenie miało przeznaczenie planowe - nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu - ponadto wejście w skład PFZ dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym."
Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie przynależności przedmiotowego gruntu do Państwowego Funduszu Ziemi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo dokonania przez organy niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcia poszczególnych rozstrzygnięć na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać jednoznacznie okoliczności, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie komunalizacji przewidywał rolnicze wykorzystanie tej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała negatywna przesłanka komunalizacji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r. Miasto Stołeczne Warszawa poinformowało, że na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego zebranego przez organy nie budzi wątpliwości.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika zatem, że zadaniem organu właściwego do wydania decyzji o komunalizacji jest ustalenie, czy mienie, o nabycie którego ubiega się gmina, jest mieniem ogólnonarodowym (państwowym), należy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzi przeszkoda do komunalizacji.
Wyłączenie możliwości komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy samego prawa przewidziana została m.in. w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
O tym, jakie nieruchomości wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi przesądzał art. 91 ustawy z dnia 29 maja 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), zgodnie z którym grunty Skarbu Państwa położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały zatem ustalenia odnoszące się do przeznaczenia spornego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, który obowiązywał w dacie wejścia w życie wspomnianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dla terenu obejmującego działkę nr [...] obowiązywał Perspektywiczny Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą nr 57 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. Z dołączonego do pisma Urzędu m.st. Warszawy Biura Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Bemowo z dnia 10 listopada 2011 r. rysunku planu z zaznaczonym terenem oraz zapisów na niej zawartych wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem planistycznym 30 WŁ-5/Ro(t), przy czym jako jej przeznaczenie wskazano przeznaczenie rolne i ogrodnicze bez prawa zabudowy.
Okoliczności powyższe, ustalone w toku postępowania administracyjnego, nie zostały skutecznie podważone, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony materiał był kompletny i wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i brak było podstaw do poszukiwań dodatkowych dowodów na poparcie argumentów skarżącego kasacyjnie o innym niż rolnym przeznaczeniu nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że Miasto Stołeczne Warszawa nie złożyło w tym zakresie żadnych dodatkowych dokumentów w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Strona nie skorzystała więc z przysługującego jej w ramach prawa do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) zgłoszenia żądania przeprowadzenia określonego dowodu na okoliczność mającą znaczenie w sprawie (art. 78 k.p.a.).
Z tego powodu właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że sporny grunt – jako przeznaczony na cele gospodarki rolnej – wszedł w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Kolejne zmiany w zapisach planu nie miały natomiast wpływu na zmianę tego stanu prawnego. Powyższe oznacza, że jako grunt Państwowego Funduszu Ziemi wspomniana działka, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyłączona została z komunalizacji.
Na marginesie wskazać należy, że odmowa stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę – Gminę Warszawa Wola nieodpłatnie własności nieruchomości z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy nie wykluczała przekazania gminie na jej własność gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Zgodnie bowiem z art. 15 zdanie 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, obowiązującego do dnia 19 stycznia 1994 r., na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogły być przekazane na jej własność.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.