Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1506/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.G.d.A. i P.K.J.G. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] grudnia 1991 r., wydaną na podstawie art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Dzielnicę Warszawa Śródmieście własności gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, która objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dacie wejścia w życie dekretu nieruchomość zabudowana była (i jest nadal) budynkiem wielolokalowym, w którym ówczesny jej właściciel – U.S.B.M. zbywała wyodrębnione lokale mieszkalne, w tym m.in. lokal nr [...], który wraz z przynależnymi do niego udziałami w wysokości 2,8847% we współwłasności gruntu na podstawie umowy z [...] grudnia 1941 r., rep.
Nr [...], nabyła M.H.C. Ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego nastąpiło w na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. – o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848). Dla nieruchomości lokalowej – jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z [...] września 2011 r., nr L.dz. [...], utworzona została odrębna księga hipoteczną pod nazwą "Lokal mieszkalny oznaczony nr [...] wydzielony z nieruchomości nr [...] w Warszawie przy ulicy G.", dla której zaprojektowano treść wpisu do działu II wykazu wskazującego jako właściciela nieruchomości stanowiącej ww. lokal, do którego przywiązany był m.in. udział we współwłasności gruntu, M.H.C. Księga ta, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U.
Nr 28, poz. 141), zachowała moc księgi wieczystej. Następcami prawnymi M.H.C. są I.G.d.A. i P.K.J.G. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z [...] listopada 1989 r., [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z [...] października 2010 r., [...]), którzy pismem z [...] grudnia 2011 r., wystąpili z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w zakresie w jakim dotyczy ona udziału we współwłasności nieruchomości im przynależnych, związanych z własnością lokalu nr [...]. Wskazywali oni, że dekret z 26 października 1945 r. nie odnosił się do prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie także do związanego z tym prawem udziału we współwłasności gruntu. Żaden natomiast akt normatywny wydany po roku 1945 nie wygasił odrębnej własności lokali wydzielonych w trybie rozporządzenia z 1934 r. Na zachowanie tych praw wskazują, ich zdaniem, m.in. unormowania zawarte w uchwale Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. nr 311 w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność państwa [...] (MP Nr 71, poz. 406), w której w § 12 ust. 1 (odnoszącym się m.in. budynku przy ul. G. [...]) przewidziano możliwość przeniesienia do dnia 31 grudnia 1973 r. przez dotychczasowych właścicieli własności takich lokali na rzecz spółdzielni w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu.
W przypadku zaś ich nieprzewłaszczenia na rzecz spółdzielni w ww. terminie, przejście lokali mieszkalnych na własność Państwa, której w myśl § 12 ust. 3 następować miało wskutek odmowy przyznania ich właścicielom prawa wieczystego użytkowania gruntu.Tej treści decyzja w stosunku do M.H.C., bądź jej następców prawnych, nie została jednak wydana.
Postanowieniem z [...] października 2014 r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] grudnia 1991 r. w zakresie objętym żądaniem I.G.d.A. i P.K.J.G., wskazując, że inicjatorzy postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją nie legitymują się interesem prawnym kreującym w niej ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wskazał w tym kontekście na przejście z mocy prawa własności gruntów na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
I.G.d.A. i P.K.J.G. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc podobnie jak w piśmie inicjującym postępowanie. Uzasadniając, iż prawo odrębnej własności lokalu nr [...] przy ul G. [...] w Warszawie nigdy nie wygasło i przeszło na spadkobierców M.H.C., powołali się na wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...].
W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji, postanowieniem z [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie, podtrzymując podniesioną w nim argumentację co do braku przymiotu strony osób inicjujących postępowanie. Wskazał, iż w postępowaniu komunalizacyjnym stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza nimi stroną może być jedynie podmiot wykazujący tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości, wykluczającym jej komunalizację. Podkreślał przy tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Warszawskiego jest wyłącznie grunt, a nie stanowiąca odrębną od niego własność nieruchomość budynkowa czy lokalowa.
W skardze na powyższą decyzję I.G.d.A. i P.K.J.G. zarzucili organowi rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na stwierdzeniu, że były właściciel nieruchomości nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o unieważnienie decyzji stwierdzającej nabycie własności tej nieruchomości przez gminę. Zdaniem skarżących ich interes prawny w sprawie znajduje oparcie w przepisach regulujących prawo własności, w szczególności art. 140 k.c., który na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. – o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), stosuje się odpowiednio do własności lokali.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego je postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na art. 157 § 2 k.p.a., przewidujący możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony, o pojęciu strony z kolei rozstrzyga art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z [...] grudnia 1991 r., orzekającej o nabyciu przez Gminę Dzielnicę Śródmieście m.st. Warszawy z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia państwowego w postaci nieruchomości gruntowej położonej przy ul. G. [...] w Warszawie, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.
Stronami takiego postępowania są co do zasady Skarb Państwa i gmina, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Inny podmiot może być stroną takiego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno zostać skomunalizowane, co jednak w ocenie Sądu I instancji nie miało miejsca, bowiem z dniem w życie dekretu warszawskiego odjęto z mocy prawa własność wszystkich gruntów położonych w granicach m.st. Warszawy ich dotychczasowym właścicielom, a więc także ich współwłaścicielom i to niezależnie od tego charakteru tej współwłasności. Dekret stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów, określonych w art. 1 dekretu. Na podstawie ww. przepisów w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) ujawniono Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu, co potwierdza znajdujące się w aktach zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z [...] maja 1989 r. oraz wniosek Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z [...] marca 1989 r. Dekret warszawski zmienił nie tylko stosunki własnościowe gruntów warszawskich, ale i treść praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionych na gruntach warszawskich budynkach.
Mimo, że zachowywali oni prawo własności lokalu, bowiem nie zostało to prawo objęte dekretem, to od dnia wejścia jego w życie odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jej jurydycznej konstrukcji, określonej w art. 1 ust. 2 i art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali oraz późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 k.c. i aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), stała się prawem ułomnym. Pozbawiona bowiem została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu udziału w prawie własności gruntu. Doprowadzenie tego prawa do zgodności z konstrukcją wskazaną powyższych przepisach mogło się odbyć w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez złożenie stosownego wniosku w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, do czego jednak w sprawie nie doszło.
Na potwierdzenie tych rozważań należy powołać się na § 12 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 18 grudnia 1965 r. Nr 311 (M.P. Nr 71, poz. 406), który przewidywał, że w przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionych przed 21 listopada 1945 r. odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz spółdzielni w terminie określonym w ust. 1, lokale te przejdą na własność Państwa, co jednak miało nastąpić "wskutek odmowy ich właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu". Skoro zatem w odniesieniu do właścicieli takich lokali miały być podejmowane decyzje w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a to prawo ze swej istoty nie mogło być ustanowione na gruncie prywatnym (por. art. 232 § 1 k.c.), oczywistym jest, że właścicielowi odrębnego lokalu prawa podmiotowe do gruntu przysługiwać wówczas nie mogły.
Zatem na mocy art. 1 dekretu warszawskiego M.H.C., właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. G. [...], pozbawiona została już z dniem 21 listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), zaś jej następcy prawni – jako właściciele tegoż lokalu – takimi prawami również nie dysponują i nie dysponowali nimi 27 maja 1990 r. W związku z powyższym I.G.d.A. i P.K.J.G. nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i nie byli stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego.
Skarżący powinni wykazać tytuł prawny do nieruchomości przed wystąpieniem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i niedopuszczalne jest podważanie tytułu Skarbu Państwa w tym postępowaniu, do czego służy droga cywilnoprawna, organ administracji nie jest bowiem kompetentny do rozstrzygania o własności objętego komunalizacją mienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I.G.d.A. i P.K.J.G., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r., [...], i poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2014 r., [...], oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 1 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie miasta stołecznego Warszawy ("Dekret") w zw. z art. 14 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali, w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 1 Dekretu odnosi się do prawa odrębnej własności lokalu i części ułamkowych gruntu związanych z tym lokalem, w sytuacji gdy przepis ten stanowi wyłącznie o gruntach rozumianych jako wyodrębniona część powierzchni ziemskiej;
- 2) art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego (rozumianego jako tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości) we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1991 r., znak [...] w sytuacji, gdy skarżącym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu [...] położonego w budynku przy ul. G. [...] i tym samym posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania Miasto Stołeczne Warszawa – Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Wniosek o przeprowadzenie postępowania nadzorczego dotyczył decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z [...] grudnia 1991 r. Nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przy ul. G. [...] w części dot. udziału 2,8847% we współwłasności gruntu, związanego z własnością lokalu nr [...] w budynku znajdującym się na gruncie tej nieruchomości.
Komunalizacja, zatem przejście prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz gminy, dokonywała się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), "ustawa". Istotną datą w sprawie komunalizacji był 27 maja 1990 r., bowiem z tym dniem następowało nabycie mienia. W niniejszej sprawie podstawą nabycia mienia przez Gminę Dzielnicę Warszawa-Śródmieście stanowił art. 5 ust. 1 ustawy. Dokonując komunalizacji Wojewoda uznał, że 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości przy ul. G. [...] należał do Skarbu Państwa, a wobec tego mogło nastąpić przekazanie prawa na rzecz Gminy.
Spór w sprawie dotyczy tego czy Skarbowi Państwa przysługiwał 27 maja 1990 r. tytuł prawa własności do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. G. [...]. Konsekwencją bowiem przysługiwania tego tytułu Skarbowi Państwa bądź nie jest istnienie bądź nie po stronie skarżących interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego dot. decyzji komunalizacyjnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Cyfryzacji (wówczas) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanęły na stanowisku posiadania przez Skarb Państwa tytułu prawnorzeczowego. Skarżący stanowisko to kwestionują.
Istotna w sprawie jest wykładnia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), "dekret", a przede wszystkim art. 1.
Przepis ten stanowi, iż "w celu umożliwienia...., wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy". Z mocy tego przepisu odjęte zostało dotychczasowym właścicielom prawo własności wszystkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zatem prawo własności przysługujące do całych nieruchomości, czy ich części – współwłasność. Spod działania tego przepisu nie zostały wyłączone żadne grunty, w tym udziały w nich, co wynika ze sformułowania "wszelkie", a także celu dekretu – "racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalsza jej rozbudowa".
Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem, że grunt nieruchomości warszawskiej został objęty działaniem dekretu i przeszedł na własność gminy, następnie Skarbu Państwa (na skutek kolejnych demokratycznie scentralizowanych zmian ustrojowych). Z mocy dekretu nie przeszły na rzecz gminy m.st. Warszawy budynki, a także lokale wyodrębnione, takie jak lokal nr [...] w budynku przy ul. G. [...]. Lokal w tym budynku, wydzielony, jak prawo własności, podzielił los całego budynku, czy innych, znajdujących się na gruntach nieruchomości warszawskich - nie przeszedł na własność gminy zaś, udział w gruncie, tak jak pozostałe grunty na obszarze miasta - przeszedł.
27 maja 1990 r. stanowił więc własność publiczną – służącą Skarbowi Państwa i podlegał przepisom ustawy.
Komunalizacja z 1990 r. miała na celu, jak powiedziano wyżej, przeniesienie prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę, zatem przewłaszczenie tytułu między jednostkami publicznymi. Stronami postępowania komunalizacyjnego jest zatem Skarb Państwa i właściwa gmina, inne podmioty tylko wówczas, gdy posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Legitymowanie się bowiem takim tytułem jest przeszkodą do komunalizacji mienia.
Poprzedniczka prawna skarżących utraciła tytuł prawny do udziału w gruncie nieruchomości warszawskiej, a skarżący - jej następcy prawni - mogą prowadzić postępowanie o odzyskanie tego tytułu. Jednak to nie daje podstawy do uczestniczenia w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony z powodu braku tytułu. W sprawie I OSK 1566/16 Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. uznał, że I.G.d.A. i P.K.J.G. – skarżący kasacyjnie w tamtej sprawie – mają interes prawny w postępowaniu, ale w nim domagali się stwierdzenia nieważności uwłaszczeniowej. Uwłaszczenie stoi na przeszkodzie odzyskania tytułu prawnego, zatem b. właściciele mają interes prawny w takim postępowaniu. Jeżeli idzie o komunalizację, ta na przeszkodzie odzyskania tytułu nie stoi, zależeć od niej tylko będzie organ właściwy do prowadzenia postępowań, mających na celu odwrócenie skutków przejęcia mienia przez Państwo od właściciela.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.