Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2016 r., I SA/Wa 1862/15 oddalił skargę W. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem skargi W. S.A. z siedzibą w W. jest uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście nr [...] z [...] września 2014 r. i odstąpienie od procedury przetargowej na dzierżawienie działki nr [...] z obrębu [...]. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ust. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. dalej u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przystępując do oceny, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, Sąd wyjaśnił, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.
Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12). Tożsame stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 22 lutego 2012 r., I OSK 2143/11, 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11, 19 stycznia 2012 r., II OSK 2373/11, 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, 1 października 2013 r., I OSK 1209/13).
Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, musi być "własny", osobisty, indywidualny. Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym.
Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w wyżej opisany sposób. Niespornym jest, iż skarżącej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczyła, tj. do działki nr [...], ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Z akt sprawy wynika, że jest ona użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej nr [...] i jest również zainteresowana dzierżawą przedmiotowej działki nr [...], gdyż ją wykorzystuje jako drogę dojazdową do swojej działki. Z tych właśnie okoliczności upatruje swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, które sąd w pełni aprobuje i uważa za aktualne także w realiach rozpoznawanej sprawy, że sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie.
Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10 - Lex nr 852036).
Jeżeli skarżąca nie miała legitymacji do zaskarżenia uchwały, to nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej ugn), który stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu oraz zarzut naruszenia art. 58 kc mówiący o nieważności czynności, która ma na celu obejście prawa. Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spółki wyklucza bowiem możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały i stosowania środków wobec zaskarżonej uchwały.
Podsumowując, uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście - wbrew przekonaniu skarżącej - nie narusza przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, wobec czego nie ma on legitymacji do jej zaskarżenia. W przypadku skarżącej można mówić, co najwyżej o interesie faktycznym, a nie o interesie prawnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła W. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. Art. 190 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie,
- 2. Art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie,
- 3. Art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a także naruszenie prawa materialnego:
- 1. Par. 50 ust. 1 statutu dzielnicy Śródmieście - załącznik nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy - aktu prawa miejscowego;
- 2. Art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;
- 3. Art. 140 w zw. z art. 231 § 1 i art. 251 kc poprzez jego niezastosowanie;
- 4. Art. 37 ust. 4 ugn poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono: 1. że nie po to NSA uchylił bezzasadne odrzucenie skargi przez WSA za pierwszym razem, by WSA za drugim razem oddaliło skargę z powodu rzekomego braku legitymacji materialnej. Gdyby tak automatycznie skarga nadawała się do oddalenia, to interwencja NSA byłaby pozbawiona sensu, bo trzeba by było przyjąć, że jest podejmowana jedynie w celu poprawiania uchybień formalnych nie mających wpływu na wynik sprawy. Po drugie, NSA wskazał, że skarżona uchwała reguluje sprawy cywilne metodą administracyjną. Skoro tak, to przy ocenie prawidłowości wykonywania administracji publicznej w tym zakresie, nie wolno bagatelizować skutków cywilnych, do których skarżona uchwała prowadzi. W tym zaś konkretnym przypadku uchwała ta prowadzi do obchodzenia przepisów o przetargu.
- 2. Zatem zadaniem WSA wynikającym z sensu orzeczenia NSA było zbadanie poprawności uchwały a nie szukanie pretekstu, by znów się od takiej kontroli uchylić.
- 3. WSA błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i rażąco myli ten stan ze stanem badanym w innej sprawie, którą WSA się zainspirował (I OSK 2110/10). Popełnienie tego typu pomyłek wskazuje na to, że WSA w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Co do stanu faktycznego, to skarżący nie upatruje interesu prawnego jedynie w tym, że jest zainteresowany dzierżawą przedmiotowej działki. Otóż interes ten wynika z kilku kwestii. Po pierwsze, utrzymywanie status quo powoduje, że dojazd do działki skarżącego jest odcięty przez wspólnoty dzierżawiące działkę 9 lat bez przetargu, które fizycznie grodzą dzierżawioną działkę i odcinają komunikację działki skarżącego z ulicą W. Zatem interes prawny skarżącego wynika z tego, że chciałby mieć prawny dojazd do swojej działki, który umożliwi mu wykonywanie prawa użytkowania wieczystego w zgodzie z odpowiednio stosowanymi normami wynikającymi z art. 140 w zw. z art. 231 § 1 i art. 251 kc. Nie jest to więc jedynie kwestia interesu faktycznego. Po drugie, każdy sąsiad drogi wewnętrznej należącej do gminy ma prawo do korzystania z tej drogi i gmina powinna tak zarządzać tą drogą, by wszyscy sąsiedzi mogli z niej korzystać. W prawie cywilnym nie ma środka ochronnego dla skarżącego na tę okoliczność, zatem ochrona może płynąć tylko z prawa administracyjnego, a WSA w sposób automatyczny i bezrefleksyjny skarżącego tej ochrony pozbawia. Po trzecie, skarżący mimo złożonego wniosku o dzierżawę został pozbawiony możliwości jego rozpatrzenia, albowiem bezprawna rezygnacja przez gminę z przetargu uczyniła jego wniosek bezprzedmiotowym. Po czwarte, każdy, kto płaci gminie podatki i opłaty za użytkowanie wieczyste ma prawo oczekiwać, że gmina będzie tak wykonywać swoje władztwo, by nie marnowała ona swoich zasobów z jednej strony, a z drugiej strony zapewniała świadczenie ekwiwalentne w zakresie przyznanego prawa użytkowania wieczystego.
- 4. WSA w ogóle nie przeprowadził żadnych wywodów w tym zakresie. Ograniczył się do referencji do sprawy I OSK 2110/10. Uznał, że te sprawy są identyczne, podczas gdy te sytuacje są w sposób oczywisty różne. W tej sprawie chodzi o praworządność, o to, by organy gminy nie naruszały prawa, nie obchodziły obowiązkowych procedur przetargowych. Tymczasem w sprawie I OSK 2110/10 spółdzielnia chciała wymusić na gminie odstąpienie od obowiązkowej procedury przetargowej, czyli spółdzielnia chciała wymusić obejście przepisów.
- 5. WSA w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego stany faktyczne tej sprawy i sprawy I OSK 2110/10 uznał za podobne i referencyjne, czym naruszył dodatkowo art. 141 § 4 p.p.s.a.
- 6. Pogląd przyjęty przez WSA w skarżonym wyroku upewnia gminę w bezkarności przy naruszaniu art. 37 ust. 4 ugn przez przymykanie oczu na obchodzenie obowiązkowej procedury przetargowej. Konsekwencją tego poglądu jest konieczność przyjęcia oczywiście błędnego wniosku, że jedynie ze skargi podmiotów naruszających prawo WSA może zbadać działania administracji takie naruszenie umożliwiających.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Wszak przyczyną oddalenia skargi przez Sąd I instancji był brak legitymacji skargowej W. S.A. z siedzibą w W., spowodowany brakiem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości stanowisko Sądu I instancji w kwestii posiadania interesu prawnego przez wnoszącego skargę, w szczególności, że wnoszący skargę musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go, np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Obliguje go to do wskazania przepisu, z reguły prawa materialnego, który uprawnia go do żądania ochrony ze strony sądu administracyjnego. Tymczasem żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa nie legitymuje skarżącej Spółki do wystąpienia ze skargą na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy.
Skoro nie ma przepisu prawa, na którym Spółka mogłaby oprzeć swój interes faktyczny, to jest rzeczą oczywistą, że nie została spełniona wymieniona w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanka warunkująca wniesienie skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego, polegająca na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia i jej skargę należało oddalić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje bowiem niekwestionowany pogląd, że skarga podlega również oddaleniu, jeżeli skarżący nie miał żadnego interesu prawnego (przymiotu strony) ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – por. np. wyrok NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00 (OSP 2001, nr 6, poz. 86). Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Spółki wyklucza możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie został również naruszony art. 190 p.p.s.a., ponieważ z postanowienia NSA z 24 września 2015 r., I OSK 1981/15 nie wynikają jednak żadne wskazówki czy też wytyczne dotyczące załatwienia skargi w określony sposób, jak to sugeruje skarżący. Zawarta w tym postanowieniu NSA wykładnia dotyczy jedynie właściwości sądów administracyjnych w sprawach uchwał dotyczących zasad i trybu wydzierżawiania nieruchomości gminnych. Nie ma w nim natomiast wykładni dotyczącej posiadania interesu prawnego przez wnoszącą skargę Spółkę W. S.A.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.