Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 maja 2022 r., po rozpoznaniu skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta M. z [...] października 2021 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] października 2021 r. Prezydent Miasta M. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babką. W uzasadnieniu wskazał, że przyznaniu świadczenia stoi na przeszkodzie niemożliwość ustalenia, kiedy powstała niepełnosprawność oraz fakt, że córka zainteresowanej, będąca matką skarżącej, nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z [...] listopada 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego niemożliwe jest podzielenie zapatrywania Prezydenta co do niemożliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności jako okoliczności uniemożliwiającej przyznanie świadczenia. Podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie niemożliwości przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu nielegitymowania się przez córkę zainteresowanej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że regulacje dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinny być odczytywane przez pryzmat zasady dokonywania wykładni prokonstytucyjnej, w związku z czym niezasadne jest przyjmowanie z góry, że każda osoba zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych ma możliwość sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie powinien powodować automatycznej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez zbadania rzeczywistej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy nie badając wspomnianej kwestii, nie wyjaśniły rozpoznawanej sprawy w jej istotnym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrezygnował z prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie tych przepisów w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, ponieważ organy nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.
Uzasadniając powyższe zarzuty organ podniósł, że obowiązujące przepisy przewidują określoną kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na zaktualizowanie obowiązku alimentacyjnego skarżącej. Córka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które pozwalałoby na przyznanie wnioskowanego świadczenia wnuczce zainteresowanej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach art. 17 ust. 1 uśr osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2) oraz nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Spór w rozpoznawanej skardze sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy przepis art. 17 ust. 1a uśr, wyznaczający wraz z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zakres postępowania wyjaśniającego, znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też możliwe jest jego zastosowanie w sytuacji, gdy osoba ta nie może wykazać się posiadaniem takiego orzeczenia, ale nie może ona sprawować rzeczywistej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w przeszłości w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności, które stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia.
Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z pominięciem kolejności alimentacyjnej, jest legitymowanie się przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do świadczeń alimentacyjnych wobec osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a uśr).
Uzasadniając zaś swoje stanowisko, skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W związku z tym skład poszerzony uznał, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a uśr powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Brzmienie art. 17 ust. 1a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu (a zarazem kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracji publicznej). Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę, na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Mając na uwadze treść przywołanej uchwały i jej uzasadnienia należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny. Brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córki zainteresowanej wyklucza możliwość przeniesienia prawa do tego świadczenia na wnuczkę zainteresowanej. Oznacza to, że organy nie miały obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy sytuacja córki zainteresowanej, w tym jej stan zdrowia, umożliwia jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawną czy też uzasadnia przeniesienie tego prawa na skarżącą.
W tym stanie należało zatem uznać, że zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie wymagał uzupełnienia i umożliwiał wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 kpa okazał się zasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2058/22).