Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 56/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] sierpnia 2009 r. H. S. wystąpiła z wnioskiem, opartym o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa – jako opuszczonego - gospodarstwa rolnego M. K., o powierzchni [...] ha, położonego na terenie wsi F. i Z., gmina Z. podnosząc, że - w dacie wydawania w/w decyzji - była (jako jedna ze spadkobierczyń M. K.) – współwłaścicielką w/w gospodarstwa. W tym stanie rzeczy – wg wnioskodawczyni – winna być ona zatem stroną postępowania o przejęcie w/w gospodarstwa rolnego, co jednak bez jej winy nie miało miejsca.
W następstwie powyższego, Starosta B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia objętego wnioskiem postępowania, powołując się na fakt, iż H. S. posiadała wiedzę o orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r., przynajmniej od roku 2000. Stosownie zaś do treści art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania strona winna wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o zapadłej decyzji.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W motywach swego stanowiska Wojewoda wskazał, że z treści wniosku wynikało, iż w Starostwie Powiatowym w B. toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu opisanego wyżej gospodarstwa rolnego, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] o umorzeniu postępowania, z uwagi na brak przepisów prawnych regulujących zwrot na rzecz byłych właścicieli, bądź ich spadkobierców, gospodarstw rolnych przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] a - wniesioną na tę ostatnią decyzję - skargę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 16 listopada 2000 r. (sygn. akt SA/Bk 775/00).
Nadto Wojewoda ustalił, iż toczyło się z wniosku H. S. również postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1971 r. nr [...], które zakończone zostało decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] a skarga złożona przez H. S. na to orzeczenie została także oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 795/03).
W tych warunkach Wojewoda Podlaski, powołując się na przepisy art. 145 – 152 k.p.a., wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego. Strona postępowania wskazała bowiem, iż żąda wszczęcia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a. Stosownie bowiem do jego treści, wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Tymczasem, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wskazywała, że wnioskodawczyni wiedziała o decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. przynajmniej od 2000 r., kiedy to wystąpiła z wnioskiem o zwrot gospodarstwa rolnego.
Od wyżej przedstawionej decyzji H. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając Wojewodzie Podlaskiemu naruszenie art. 2, 7, 21, 31 pkt 3, 32 pkt 1 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przepisów prawa cywilnego i prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2008 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. a także twierdziła, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 28, 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Podlaski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie była zasadna, bowiem organy obu instancji prawidłowo – zdaniem Sądu - ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji.
Sąd podniósł, że postępowanie administracyjne, będące przedmiotem jego kontroli, zainicjowane zostało wnioskiem H. S. złożonym w dniu [...] sierpnia 2009 r. Jako podstawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała przy tym na przepis w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Tak sformułowane żądanie zakreśliło zatem przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji ograniczało to wiec kognicję sądu administracyjnego do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia, pomijając pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą w stosunku do orzeczenia wydanego w dniu [...] maja 1971 r.
W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki przytoczył regulację zawartą w przepisach art. 145 § 1 – 152 k.p.a. akcentując, że w przypadku nie spełnienia którejkolwiek z przesłanek formalnych, warunkujących wznowienie postępowania, organ - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Ponieważ zaś powyższa okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, przewidzianego do jego wniesienia, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to wznowienie postępowania oznaczałoby w takiej sytuacji rażące naruszenie prawa, gdyż godziłoby w zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).
W rezultacie Sąd podzielając ustalenia, że skarżąca posiadała wiedzę o istnieniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. co najmniej od roku 2000 roku, kiedy to wystąpiła z wnioskiem o zwrot gospodarstwa rolnego, składając w 2009 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w orzeczenia uchybiła w ten sposób terminowi do wniesienia przedmiotowego wniosku. Okoliczność ta zaś musiała skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a.
Ponadto, niejako marginalnie Sąd również zauważył, że powyższe stanowisko zostało już zasygnalizowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r. (sygn. akt IV Sa 795/04) w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w którym Sąd ten stwierdził: iż (cyt.) "nawet w sytuacji gdyby, mimo braku stwierdzenia nabycia spadku po ojcu przyjąć, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państw, jako opuszczonego i przedmiotowe gospodarstwo skarżąca odziedziczyłaby, to naruszenie jej prawa do obrony swych roszczeń (...) skutkowałyby wznowieniem postępowania i stanowiłyby przesłankę do złożenia stosownego podania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie trzeba jednak zaznaczyć, że termin do skorzystania z tego środka już upłynął".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku – na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a – naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt l lit. b) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania przez organy administracji publicznej w związku z art. 148 § 1 k.p.a, poprzez błędną ocenę Sądu przyjętych działań organów administracji publicznej charakteryzujących się przyjęciem domniemania co do chwili powzięcia przez skarżącą wiedzy o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania,
- b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6,8,80,81 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu nad organami administracji publicznej w zakresie ustalenia, udowodnienia i możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że moment powzięcia przez stronę informacji o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania nie został dokładnie wyjaśniony i organ prowadzący postępowanie w I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania to jest zwrócić się do strony i umożliwić jej wypowiedzenie się, co do faktu powzięcia informacji o istnieniu decyzji. Zastosowanie zaś w tej mierze przez organ I instancji domniemania, należało uznać za bezprawne.
Twierdzono, że jeżeli z treści podania nie można ustalić daty, kiedy strona dowiedziała się o istnieniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, organ administracji publicznej - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - winien wezwać stronę do jego uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania i dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu, poparte stosowną argumentacją.
Podnoszono też, że brak możliwości wypowiedzenia się przez stronę, co do daty w której powzięła ona wiadomość o treści decyzji z 1971 r. stanowiło naruszenie art. 81 k.p.a. a także art. 10 § 2 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty w niej zawarte oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca bowiem twierdziła, że Sąd Wojewódzki, oddalając jej skargę na decyzję odmawiająca wznowienia postępowania administracyjnego, w którym bez własnej winy nie brała udziału jako strona postępowania, naruszył w ten sposób przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Ponadto podnosiła też, że w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6,8,80,81 k.p.a. bowiem Sąd dokonał niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej w zakresie ustalenia, udowodnienia i możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Sąd Wojewódzki ma obowiązek uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji (względnie postanowienia), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem przepis ten winien być rozumiany w ten sposób, że uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji jest następstwem okoliczności, świadczących o tym, że to ta decyzja została wydana w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie, w której H. S. była stroną postępowania i brała w nim udział. Do niej została bowiem skierowana, zaskarżona przez nią, decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego.
Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6,8,80,81 k.p.a. podkreślić wypada, że zarzut ten dotyczył naruszenia przepisów postępowania a zatem – po myśli art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – skarżąca winna wykazać w tym przypadku, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stan taki zachodzi zaś w sytuacji, w której, gdyby nie doszło do wspomnianego naruszenia procedury, to najprawdopodobniej zapadłby wyrok zupełnie odmiennej treści.
Taka sytuacja natomiast w analizowanej sprawie nie zachodziła.
Ustalenie, dokonane w postępowaniu administracyjnym, odnoszące się do momentu, w którym H. S. powzięła wiadomość o istnieniu i treści decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie, o którego wznowienie aktualnie występowała (wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r.) zostało dokonane na podstawie treści poprzednio wnoszonych przez stronę wniosków o wszczęcie innych postępowań, związanych z faktem wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzji z dnia [...] maja 1971 r. nr [...]. W tym przypadku, ustalenie przez organ powyższej daty, nie było zatem wywiedzione na skutek wnioskowania z innych zdarzeń i faktów, ale oparto je na treści oświadczenia samej strony.
Wskazać bowiem należy, że w piśmie z dnia [...] listopada 1999 r., stanowiącym wniosek o wszczęcie postępowania o zwrot przejętego przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego, H. S. sama podała (cyt.): "w obecnym roku odnalazłam decyzję" (tj. decyzję z [...] maja 1971 r.) "po przeanalizowaniu jej doszłam do wniosku, że był to zabór własności w majestacie prawa".
Powyższa wypowiedź jest oczywista i nie nasuwa żadnych wątpliwości, że w dacie pisania w/w pisma skarżąca posiadała świadomość istnienia i treści decyzji z 1971 r. Z tego powodu nie zachodziła potrzeba wzywania strony do sprecyzowania aktualnie wnoszonego wniosku, w części dotyczącej daty powzięcia przez nią wiadomości o wydaniu kwestionowanej decyzji. Organ dysponował bowiem wystarczającym materiałem dowodowym i to dostarczonym przez samą stronę, w oparciu o który mógł wydać decyzję – na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) – o odmowie wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] maja 1971 r.
Podkreślenia wymaga, że na przestrzeni kilku lat przed wniesieniem przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania toczyły się z udziałem H. S. dwa postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, dotyczące decyzji z dnia [...] maja 1971 r. a zatem kwestia posiadania przez skarżącej wiedzy w tym zakresie, na długo przed wniesieniem wniosku z 2009 r. była w tych okolicznościach sprawy rzeczą oczywistą.
W związku z powyższym wydając zaskarżona decyzję Wojewoda Podlaski nie naruszył przepisów postępowania. Nie naruszył ich również Sąd pierwszej instancji. Podzielenie przez Sąd Wojewódzki prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, nie stanowiło bowiem naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Oddalenie zatem w tych warunkach skargi nie świadczyło też o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Przepis ten zostałby bowiem naruszony, gdyby Sąd w ogóle nie dokonał wspomnianej w nim kontroli albo zastosował środki pozaustawowe. Taka zaś sytuacja nie miała w tym przypadku miejsca. Okoliczność natomiast, że treść wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącej, nie dowodziła braku dokonania przez Sąd kontroli.
Sam fakt wydania w tej sprawie zaskarżonego wyroku a więc rozpoznania merytorycznego skargi, dowodzi rzeczy całkiem przeciwnej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.