Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1382/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K., Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., W.S. i A.B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących B.K., Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., W.S. i A.B. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 29 grudnia 2008 r. B.K. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w C., powiat [...], województwo [...] o powierzchni [...] m2, na którą składały się grunty niezabudowane o powierzchni [...] m2 w tym kamienica dwupiętrowa + strych przy ul. [...], której właścicielami byli A.S., L., Z., H., M. i J. S. Z w/w wniosku wynika również, że A.S., L., Z., H., M. i J. S. pozostawili jako właściciele także drugą nieruchomość położoną w C., powiat [...], województwo [...] o powierzchni [...] m2, na którą składały się grunty rolne o powierzchni [...] m2 oraz grunty zabudowane o powierzchni [...] m2 z domem parterowym przy ul. [...].
Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...] spadek po L.S. nabyli na podstawie ustawy wprost: żona M.S. oraz dzieci B.S., B.K. i A.S. - wszyscy będący dziećmi L. i M. - każde z nich po ¼ części. Natomiast spadek po M.S. nabyły na podstawie ustawy wprost dzieci B.S., B.K. i A.S. - wszyscy będący dziećmi L. i M. - każde z nich po ⅓ części.
Z kopii orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] czerwca 1945 r. znak [...] wynika, że repatriant L.S. z rodziną pozostawił w C. następujący majątek nieruchomy: parcele gruntową o obszarze [...] m2, kamienicę o 5 lokalach sklepowych, na parterze 2 kuchnie, 28 pokoi mieszkalnych, 2 kuchnie z łazienkami na 1 piętrze i 9 pokoi mieszkalnych z 2 łazienkami na 2 piętrze, 1 pokój mieszkalny na strychu, 10 piwnic o łącznej powierzchni zabudowania [...] m2. Z w/w orzeczenia wynika również, że nieruchomość została znacjonalizowana.
Na podstawie kopii dekretu przyznania spadku Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1924 r. ustalono, że spadek po J.S. na podstawie dziedziczenia z ustawy nabyli: A.S. w 5/20 częściach oraz dzieci J., małoletni L., Z., H., M. i J. S. po 3/20 części na własność. Z kopii odpisu zarządzenia wykonawczego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 1926 r. sygn. akt [...] wynika, że w/w dekret przyznania spadku został powyższą uchwała intabulowany. Na podstawie kopii zaświadczenia zameldowania Nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r., wydanego przez Zarząd Miejski w [...] ustalono, że L.S. został w dniu [...] lipca 1945 r. zameldowany w K. przy ul. [...], "na zamieszkanie". Z kopii odpisu wierzytelnego dowodu osobistego seria [...] nr [...] wydanego w dniu [...] września 1932 r. przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że L.S. syn J., zawód [...], zamieszkały przy ul. [...] był obywatelem polskim.
Na podstawie kopii zaświadczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 1945 r. ustalono, że L.S. jest repatriantem ze wschodu, zarejestrowanym w tut. urzędzie pod numerem [...]. Z kopii zaświadczenia przesiedleńczego nr [...] z dnia [...] lipca 1945 r. wydanego przez Starostwo Grodzkie w [...] wynika, że L.S., zamieszkały w K. udał się w ramach akcji przesiedleńczej do G. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Wojewoda [...] wielokrotnie zwracał się do B.K. o sprecyzowanie wniosku, uzupełnienie jego braków czy też udzielenia pisemnej informacji w sprawie.
Po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia posiadania przez zainteresowanych prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.S., L.S., Z.S., H.S., M.S. i J.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w C. przy ul. [...] i ul. [...], województwo [...].
Organ I instancji uznał, że Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., R.R., W.S. i A.B., złożyli w/w wnioski po 31 grudnia 2008 r., po terminie wyznaczonym w art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Na skutek odwołania od w/w decyzji Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji, Wojewoda naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie przedstawił uzasadnienia faktycznego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia posiadania prawa do rekompensaty przez B.K. w udziale przysługującym jej jako następcy prawnemu po M.S. oraz przez Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., M.R., D.R., A.R., W.S., A.B. z tytułu pozostawienia przez A.S., L.S., Z.S., H.S., M.S. i J.S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w C. przy ul. [...] i ul. [...], województwo [...]. Organ I instancji uznał, że wnioski złożone przez B.K. w imieniu pozostałych spadkobierców L. S., tj. M.S., Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., R.R., W.S. i A.B., były złożone po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "ustawą".
Strony złożyły odwołanie od w/w decyzji, wskutek którego Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien zbadać stan faktyczny sprawy i ustalić, czy właściciele mienia pozostawionego oraz ich spadkobiercy spełnili wymogi wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz zbadać okoliczności i przyczyny pozostawienia nieruchomości położonych w miejscowości C. przy ul. [...] i przy ul. [...], województwo [...].
Zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2014 r. Wojewoda [...] wezwał Prokuraturę Okręgową w [...] do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...]. Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. Prokuratura Okręgowa w [...] zgłosiła swój udział w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 183 § 1 k.p.a.
Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówiono skarżącym potwierdzenia posiadania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wojewoda [...], wydając orzeczenie oparł się na art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.K. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., W.S., A.B.
Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Minister Skarbu Państwa rozpatrując przedmiotową sprawę, po ponownej analizie akt sprawy oraz orzecznictwa sądów administracyjnych odnosząc się do kwestii skuteczności złożenia pełnomocnictwa oraz zachowania terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy zrewidował wcześniejsze stanowisko w sprawie. Organ przyjął, że treść wniosku B.K. z dnia [...] grudnia 2008 r. jest jasna, precyzyjna i nie budzi wątpliwości.
W związku z powyższym organ odwoławczy zgodził się z Wojewodą [...], że wniosek złożony przez B.K. w dniu [...] grudnia 2008 r. był zrozumiały, niebudzący wątpliwości w identyfikacji wnoszącego podanie. Z treści wniosku nie wynika natomiast, że B.K. działała również w imieniu M.S., B.S., A.S., Z.B., L.B., R.N., R.R., W.S. i A.B. lub z ich upoważnienia.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.K., Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., W.S., A.B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 32 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne zakwestionowanie działania przez niżej podpisaną w charakterze pełnomocnika,
- - art. 110 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na poglądzie odmiennym od uprzednio przyjmowanego przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy,
- - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawców przy załatwianiu sprawy oraz naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że kwestia sporna w sprawie opiera się na wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2014 r. z treści art. 5 ust. 1 ustawy, określającego termin złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r., nie wynika, że oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ww. ustawy wskazujące osobę uprawnioną do rekompensaty, powinno zostać złożone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., złożone zaś po tym terminie jest bezskuteczne. Powołany przepis określa jedynie termin złożenia stosownego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Określony we wskazanym przepisie termin nie ma natomiast zastosowania do wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 tej ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Ustawodawca w przepisie tym nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem w ocenie WSA złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Z literalnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych we wskazanym w ustawie terminie. Stosowny wniosek może zostać złożony przez jeden uprawniony podmiot. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania. Organ powinien przyjąć, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców, w tym wypadku przez B.K., otwiera drogę pozostałym spadkobiercom do skutecznego formalnie złożenia wniosków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Skarbu Państwa (obecnie jako następca Ministra Skarbu Państwa – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), dalej jako Minister, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 2 ustawy, poprzez niewłaściwą wykładnią przedmiotowych przepisów polegającą na interpretacji zakładającej, iż złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wzglądem pozostałych.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku oraz uznania przez Sąd, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia oddalającego skargą B.K., Z.B., L.B., B.S., A.S., R.N., W.S. oraz A.B.
W ocenie Ministra w skarżonym wyroku Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na bezpodstawnym ustaleniu, iż złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych.
Pismem z dnia 6 maja 2016 r. strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. NSA w dniu 9 października 2009 r., sygn. akt I OPS 3/17 podjął uchwałę następującej treści: "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy".
Powołana uchwała jest uchwałą tzw. konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają także w innych sprawach sądowoadministracyjnych ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas: Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela poglądy wyrażone w powyższej uchwale. NSA przedstawił w niej szereg argumentów, natury zarówno językowej jak i systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, którymi uzasadnił przyjęte rozumienie. Prawo do rekompensaty z punktu widzenia przedmiotowego jest jednym uprawnieniem z jednego tytułu prawno-faktycznego. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień, wielu uprawnionym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowe powinny być ustalane z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych. Art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowią wprost o skutkach złożenia wniosku przez jedną z osób uprawnionych dla pozostałych uprawnionych do rekompensaty. Odczytanie wyrażonej w nich normy wymaga zastosowania dyrektyw systemowych, celowościowych i funkcjonalnych.
Wszystkie przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty prowadzą do wniosku, który orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela, że jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współspadkobiercom. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.