Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 roku sygn. akt III SA/Kr 589/16 wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 814 ze zm., dalej: u.s.p.) odrzucił skargę A. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na prowadzenie nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu [...] w 2016 roku.
W uzasadnieniu wskazano, że A. B. zaskarżyła powołaną wyżej uchwałę w zakresie § 1 pkt 3) dotyczącego zapisu o niewyłonieniu organizacji pozarządowej w celu powierzenia prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej w S. Skarżąca podała, że zaskarżona przez nią uchwała we wskazanym zakresie narusza jej interes prawny, bowiem zgodnie z zawartą przez nią ze Stowarzyszeniem [...] promesą umowy z dnia 15 listopada 2015 r. miała ona jako magister prawa spełniający wymóg z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1255 ze zm., dalej: ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 roku), tj. posiadający co najmniej 3-letnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, udzielać na podstawie rzeczonej ustawy nieodpłatnej pomocy prawnej w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej usytuowanym w S. W ocenie Sądu I instancji interes prawny skarżącej nie został naruszony przedmiotową uchwałą.
Sąd wskazał, że kwestionowaną uchwałą rozstrzygnięto, której z organizacji pozarządowych powierzono wykonanie zadania publicznego polegającego na prowadzeniu dwóch punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach J. i R. –Z. i jaka jest kwota dotacji na wykonywanie tego zadania, a także rozstrzygnęła o braku wyłonienia organizacji pozarządowej na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach Ł. N. i S. z powodu odrzucenia ofert z przyczyn formalnych (§ 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały). Z akt sprawy wynika, że w konkursie ofert uczestniczyło kilka organizacji pozarządowych, w tym Stowarzyszenie [...]. Organizator wybrał jedną organizację pozarządową: Fundację [...] do prowadzenia dwóch punktów nieodpłatnej pomocy prawnej usytuowanych w J. i R.-Z.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że skarżąca ani nie brała udziału jako oferent w otwartym konkursie zorganizowanym przez Zarząd Powiatu [...], ani też nie reprezentowała i nie reprezentuje żadnej z organizacji pozarządowych, które brały udział w ww. konkursie. Zdaniem Sądu I instancji pomiędzy odrzuceniem oferty Stowarzyszenia [...] a samą skarżącą nie występuje stosunek tego rodzaju, z którego wynikałby interes prawny chroniony przepisami prawa materialnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że jedną z osób, która została zgłoszona w ofercie Stowarzyszenia [...] jako mająca udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej miała być właśnie skarżąca, to jednak w ocenie Sądu nie oznacza, że skarżąca z samego faktu zamieszczenia jej osoby w ofercie Stowarzyszenia, może reprezentować to Stowarzyszenie bądź uzyskała prawo chronione przepisami powszechnie obowiązującymi.
Sąd zaznaczył, że żaden z podniesionych w skardze argumentów nie wskazuje na naruszenie chronionego prawem (rangi ustawowej) interesu prawnego skarżącej. Żaden przepis ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. lub ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817) nie przewiduje żadnego uprawnienia przysługującego osobie, którą organizacja pozarządowa zamieściła w swojej ofercie dotyczącej wykonywania tego zadania publicznego. Sąd zwrócił uwagę na to, że przepis art. 11 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku, na który powołuje się skarżąca, dotyczy jedynie organizacji pozarządowych i określa zasady oraz tryb powierzania prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacjom samorządowym, a nie osobom fizycznym. Umieszczenie w ofercie Stowarzyszenia [...] skarżącej jako jednej z osób, która udzielałaby nieodpłatnych porad prawnych w razie powierzenia wykonywania tego zadania temu Stowarzyszeniu – także nie stanowi źródła interesu prawnego lub prawa skarżącej do zaskarżenia uchwały w trybie powołanego art. 87 ust. 1 u.s.p.
Co najwyżej w ocenie Sądu I instancji można mówić o interesie faktycznym skarżącej polegającym na tym, że w razie wyboru przez Zarząd Powiatu [...] oferty Stowarzyszenia [...], to Stowarzyszenie "posłużyłoby się" skarżącą jako osobą udzielającą nieodpłatnych porad prawnych w punkcie tych porad w S. i tym samym na rzecz skarżącej wypłacane byłoby przez Stowarzyszenie określone wynagrodzenie. W tym celu pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a skarżącą została zawarta promesa umowy. Nawet i taka sytuacja nie może być uznana zdaniem Sądu I instancji za nabycie przez nią jej własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego normą prawną wynikającą z przepisu powszechnie obowiązującego. Sąd zaznaczył, że źródłem chronionego interesu prawnego w tej sprawie nie może być jedynie ekspektatywa zawarcia umowy cywilnoprawnej (i to nie z Powiatem [...], ale Stowarzyszeniem [...]).
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła A. B., zaskarżając je w całości i zarzuciła Sądowi I instancji, iż przedwcześnie odrzucił skargę, błędnie przyjmując jako przyczynę "brak interesu prawnego". W ramach podniesionego zarzutu wskazano na naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 28 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że rozstrzygniecie w postanowieniu wstępnym o interesie prawnym do wniesienia skargi zależy od natury postępowania organów. Inną "substancję" zawiera interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a zupełnie inna obejmuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Procedura osób wykonujących zadania – jest tym znamienna, iż nie sygnalizuje w jaki sposób uczestnik powinien realizować racjonalnie pojętą ochronę swoich praw - czy poprzez odwołanie przyjmując, że w istocie Starosta wydaje decyzje w oparciu o materiał zebrany przez zarząd powiatu.
Czy realizacja tego prawa dokonuje się - jak to pochopnie określił WSA – poprzez procedurę opisaną w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, że zostało wydane przedwcześnie. To jest przed usunięciem uzasadnionych wątpliwości – co do zgodności z ustawą zasadniczą ustawy "o pomocy prawnej". Ewentualnie o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości z uwagi na to, że brak przesłanki interesu prawnego nigdy nie może być podstawą odrzucenia środka zaskarżenia, albowiem z uwagi na naturę "merytoryczność" takiej przesłanki, jaką jest interes prawny – jej wykazanie powinno skutkować orzeczeniem o oddaleniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie przypomnieć wypada, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać zaś przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Ze względu na opisane wyżej wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze nie została określona podstawa kasacyjna - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca kasacyjnie nie podała, czy podniesiony zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, a jeśli tak, to w jakim zakresie - niewłaściwego zastosowania czy błędnej wykładni (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy może naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po drugie, podnosząc naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) nie wskazano, którego z ustępów tego artykułu dotyczy powołany zarzut. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
W niniejszej sprawie zaskarżona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie Powiatu [...] w 2016 roku w części obejmującej § 1 pkt 3. Podstawą do wniesienia tej skargi, obok wspomnianego art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., był przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo powołał się na przywołany wyżej przepis art. 87 ust 1 u.s.p., bowiem przedmiotem zaskarżenia była uchwała zarządu powiatu, oraz z braku jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie, odrzucił skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zatem w niniejszej sprawie nie miał zastosowania wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje analogiczną do art. 87 ust. 1 u.s.p. możliwość, ale w odniesieniu do uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy. Podobnie nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie również drugi z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów - art. 28 k.p.a., który to przepis dotyczy legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym.
Natomiast do procedury zaskarżania uchwał zarządu powiatu zastosowanie ma wskazany już przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. Podkreślić należy raz jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ograniczony jest zarzutami w niej sformułowanymi i nie może brać pod uwagę innych naruszeń prawa ewentualnie występujących w rozpoznawanej sprawie. Trzeba w pełni podzielić wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012 roku sygn. akt I OSK 896/12). Wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów art. 101 u.s.g. i art. 28 k.p.a. które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie czyni postawiony zarzut nieskutecznym.
Tym samym, tak sformułowana podstawa kasacyjna, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej dotyczących m. in. tego, że Sąd I instancji, uznając, że interes prawny skarżącej nie został zaskarżoną uchwałą naruszony, niesłusznie odrzucił skargę zamiast ją oddalić. Takie okoliczności sprawy czynią zbędnym przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP sformułowanego w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut zawarty w skardze kasacyjnej za niezasadny, a samą skargę kasacyjną za podlegającą oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.