Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 724/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uwzględnienie skargi w wyniku bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że Wojewoda [...] dopuścił się zaniechania w zakresie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego dającego podstawę do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez ograniczenie kompetencji organu administracyjnego w możliwości oceny okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 88 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie do stron postępowania administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. [...] S.A. z siedzibą w [...] w dniu 15 stycznia 2013 r. złożył wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr[...], obręb[...], gm.[...], stanowiącej własność M. L., przez zezwolenie [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości stanowiącej działkę nr[...], przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV realizacji[...].
Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] r. nr[...]) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr[...], obręb[...], gm.[...], stanowiącej własność M. L., przez zezwolenie [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV realizacji [...], tj. 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o podanych szczegółowo szerokościach skrajnych rozmieszczenia i wysokościach przewodów.
Wojewoda[...], po rozpoznaniu odwołania M. L., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", stało się bezprzedmiotowe. Objęta nim inwestycja została bowiem zrealizowana przed zakończeniem postępowania odwoławczego i wydaniem ostatecznej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę [...] S.A., gdyż uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania była przedwczesna. Decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd co do zasady podzielił pogląd organu odwoławczego, że bezprzedmiotowe jest postępowanie o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sytuacji zakończenia robót budowlanych objętych tym zezwoleniem. Jednakże – w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie fakt wykonania tych robót pozostaje kwestią sporną i niewyjaśnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej.
Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że Wojewoda [...] nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestycja, dla wykonania której wszczęto postępowanie zmierzające do ograniczenia prawa własności M. L., została zakończona przed podjęciem decyzji odwoławczej. Ocena organu odwoławczego co do zrealizowania inwestycji na nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenie tej okoliczności wymagało zbadania zakresu prac wykonanych na nieruchomości oraz dokonania oceny, czy stanowią one realizację inwestycji będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro okoliczność dotycząca zrealizowania inwestycji jest kluczowa dla zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., to brak rzetelnego wyjaśnienia jej oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony.
Wojewoda [...] wyjaśniając stopień zrealizowania prac objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania poprzestał na wezwaniu spierających się stron do złożenia oświadczeń, dowodów i wyjaśnień na zasadzie art. 50 § 1 K.p.a. Wobec zaś uzyskania od stron sprzecznych stanowisk co do tej okoliczności, nie podjął dalszych czynności wyjaśniających w celu usunięcia wątpliwości. Wojewoda nie wyjaśnił jakie prace wykonano na nieruchomości i czy odpowiadają one pracom określonym w decyzji Starosty. W decyzji tej wskazano bowiem elementy składowe inwestycji, rodzaj linii, ich ilość i usytuowanie. Organ odwoławczy nie zbadał czy dokonano wymiany słupów na obu sąsiednich działkach (jak twierdzi uczestniczka postępowania), czy tylko na jednej z nich (na co wskazuje inwestor). Nie oceniono, czy wymiana obu słupów stanowi warunek wykonania inwestycji na terenie stanowiącym własność M. L. Nie ma również odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu zawieszenie przewodów tymczasowych i oceny tej okoliczności w kontekście procesu realizacji inwestycji.
Ponadto w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do argumentacji pełnomocnika [...] S.A. co do tego, że prace wskazywane przez uczestniczkę nie stanowią realizacji inwestycji, dla której wnioskują o ograniczenie własności, gdyż nie został wymieniony słup na działce nr[...], a z technologii montażu urządzeń przesyłowych wynika, że bez tego nie jest możliwa wymiana przewodów linii na docelowe (tj. takich jak wskazane we wniosku i decyzji).
Wojewoda doszedł jednak do przekonania, że doszło do wymiany przewodów, a tym samym, że cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został zrealizowany. Prowadzi to do wniosku, że Wojewoda [...] oparł swoje ustalenie na niepełnym materiale dowodowym. Prawidłowa jest zatem ocena Sądu I instancji, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Nie oznacza to bynajmniej, że ciężar wykazania okoliczności spornej przerzucony został na organ administracyjny, a strony postępowania zostały zwolnione z dowodzenia okoliczności, z których wywodzą dla siebie skutki prawne. Oznacza to wyłącznie przyznanie racji Sądowi I instancji, że organ administracyjny nie dopełnił obowiązków procesowych spoczywających na nim.
Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. Wojewoda nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ naruszył także art. 80 § 1 K.p.a., gdyż dokonał wadliwej oceny zebranych materiałów dowodowych i nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez inwestora wykazującej, że inwestycja nie została zrealizowana.
W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 88 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie do strony postępowania administracyjnego, wskazać należy, że z faktu prowadzenia rozważań przez Sąd I instancji co do możliwości stosowania określonych sankcji za nieuzasadnione niestawiennictwo osób wzywanych na podstawie art. 50 § 1 i 51 K.p.a., nie można wywodzić jeszcze naruszenia tego przepisu przez Sąd przez niewłaściwe stosowanie. W istocie – tak jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ w orzecznictwie podnosi się, że co do strony środki przymusu mogą być stosowane w sytuacji: a) bezzasadnej odmowy okazania przedmiotu oględzin, b) bezzasadnej odmowy udziału w innej czynności urzędowej. W pojęciu takiej czynności nie mieści się przeprowadzanie dowodu z przesłuchania strony, bowiem przepisy o środkach przymusu ulegają w tym zakresie wyłączeniu -art. 86 K.p.a. (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 88 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 1 sierpnia 2010 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2018 r. sygn. akt (II SA/Go 623/18).
Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby dotyczyć co najwyżej błędnej wykładni. Przy czym należy odnotować i takie stanowisko prezentowane w doktrynie, zgodnie z którym do przesłuchania stron nie stosuje się przepisów o środkach przymusu (art. 86 in fine). Nie wyklucza to możliwości nałożenia na stronę grzywny, o której mowa w art. 88 § 1, gdyż jest to przepis szczególny, który zapewnia stawiennictwo osób prawidłowo wezwanych (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 179, System Informacji Prawnej LEX). W odniesieniu do strony, która bezpodstawnie odmawia złożenia zeznań lub odmawia odpowiedzi na pytania, nie mogą być stosowane środki przymusu przewidziane w przepisach szczególnych, które stosuje się wobec opornego świadka (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 13 grudnia 2018 r., System Informacji Prawnej LEX). Wyczerpująco wyjaśnia tę kwestię, powoływany przez skarżący kasacyjnie organ, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 460/10, do którego stanowiska przychyla się skład orzekający w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym zwrócił uwagę na nowelizację przepisów art. 88 § 1 K.p.a., która miała miejsce w 1996 r. Możliwość bowiem karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu (z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 K.p.a.) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996 r., tj. do dnia nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1996 r. Nr 43, poz. 189). Do czasu tej nowelizacji art. 88 § 1 K.p.a. stanowił: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 1 500 zł". Z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996 r., uzyskał on treść obowiązującą do chwili obecnej stanowiąc, że "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł". Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu określenia "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w art. 88 § 1 K.p.a. jako sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo.
Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", LexisNexis, Warszawa 2005, str. 195).
W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis postępowania przez błędną wykładnię, to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu naruszenia określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wykazane przez Sąd I instancji istotne naruszenia przepisów postępowania spowodowały, że następstwa zarzucanego w skardze kasacyjnej uchybienia nie mogły współkształtować treści kwestionowanego wyroku w ten sposób, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.