Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1419/06

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3119/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nieuznania zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym - uchylił zaskarżone postanowienie oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia [...] września 2004 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w P. wniosło do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36. poz. 161 ze zm.). Spółka stwierdziła, że w dniu [...] września 2004 r. organ, zawiadamiając o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, doręczył jej tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2004 r. nr [...] wystawiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z którego wynika, że przeciwko Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z decyzją administracyjną Nr [...], nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Wobec tego, że w postępowaniu odwoławczym decyzja ta została utrzymana w mocy jedynie w części, zaś Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. w wykonaniu decyzji organu odwoławczego zwrócił na rachunek Spółki różnicę pomiędzy kwotą nienależnie pobraną na podstawie decyzji nieostatecznej, a kwotą utrzymaną w mocy, Skarżąca uznała swój zarzut w zakresie istnienia obowiązku wynikającego z doręczonego tytułu wykonawczego za zasadny.

Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako wierzyciel na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajął stanowisko wobec wniesionych zarzutów. Organ stwierdził, iż w dniu [...] lipca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o utrzymaniu w mocy - w zakresie ściśle określonym w sentencji - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Zakres utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy określił Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie treści odwołania uznając, że dotyczy ono jedynie części decyzji organu I instancji i odnośnie tej części się wypowiedział. Na skutek błędnej interpretacji treści tej decyzji przez pracownika księgowości [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokonano zwrotu Spółce kwoty wynikającej z części decyzji, co do której organ odwoławczy nie wypowiedział się przyjmując, że w tej części decyzja jest uchylona.

Tymczasem, w ocenie organu, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zaskarżonej częściowo odwołaniem tzn. w zakresie kary za brak kart drogowych. W rezultacie decyzja pierwszoinstancyjna w pozostałej części nie podlegała zaskarżeniu, a tym samym uprawomocniła się jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, zaś w części dotyczącej kary za brak kart drogowych została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy i kwota ustalona w tej decyzji pozostaje ostateczną kwotą należnej kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Spółka, powołując się na zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) zarzuciła, że wbrew obowiązkowi przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ I instancji nie dopełnił tego obowiązku przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż decyzja administracyjna w części nieobjętej odwołaniem staje się prawomocna przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji. Podkreślono, iż określona w art. 378 k.p.c. zasada, zgodnie z którą sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji, nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji, działając na podstawie przepisów o postępowaniu administracyjnym, nie jest związany żądaniami odwołania, ani ustaleniami czy treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, a wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w formie decyzji.

Zdaniem Spółki, skoro organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych w wysokości 1.600 zł, to w pozostałej części decyzja ta nie została utrzymana w mocy, a zatem w tej części nie obowiązuje. Strona podniosła, iż w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji za miarodajną należy uznać treść rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, skoro odwołanie wniesiono tylko w zakresie wskazanej w odwołaniu kwoty, to w pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna i nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. W zakresie zaś kwoty wskazanej w odwołaniu decyzja stała się ostateczna z chwilą doręczenia Spółce decyzji organu odwoławczego. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem kar nałożonych przedsiębiorcom krajowym, wobec których ustawa przewiduje termin 21 dni od daty wymierzenia kary na jej zapłatę. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji modyfikuje ten stan tylko w zakresie objętym odwołaniem, w pozostałej części decyzja - jako ostateczna – nie podlegała wstrzymaniu. Wskazanie w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji pełnej kwoty miało na celu ułatwienie identyfikacji przedmiotowej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. polegające na błędnym założeniu, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna w części nie objętej odwołaniem i braku uzasadnienia poglądu o związaniu organu administracji publicznej granicami odwołania. Skarżąca ponowiła argumentację dotyczącą granic rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i istoty sentencji decyzji jako nośnika jej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, iż przepis art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na którym został oparty zarzut skarżącej, zakreśla granice w jakich badane są zarzuty wniesione w postępowaniu egzekucyjnym. Istotą tego zarzutu było nieistnienie obowiązku objętego wystawionym tytułem wykonawczym. Podkreślono, iż przedmiotem rozważań Sądu w tej sprawie może być decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r., stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego, jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zasadności podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów. Przedmiotem rozstrzygania przez Sąd nie mogła być legalność tej decyzji, a jedynie wynik, jakie to rozstrzygnięcie mogło mieć dla prowadzonego na podstawie tej decyzji postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych. Powyższa treść rozstrzygnięcia ujęta została w sentencji decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Spółka odwołała się od decyzji tylko w zakresie orzeczenia kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych, wywodząc z tego, że w pozostałym zakresie decyzja jest ostateczna. Takie twierdzenie -zdaniem Sądu pierwszej instancji - jest bezzasadne, nie ma oparcia w przepisach prawa.

Sąd podzielił pogląd Spółki, iż granice rozpoznania odwołania w postępowaniu administracyjnym określone zostały odmiennie niż w postępowaniu cywilnym. Przepis art. 378 § 1 k.p.c. nie ma odpowiednika w k.p.a. Brak jest także w tej ustawie odpowiednika art. 168 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z art. 128 k.p.a. wyraźnie wynika, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia i wystarczy, aby wynikało z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Nadto przepis art. 138 k.p.a. określa katalog rozstrzygnięć: organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji za błędne uznał twierdzenie organu, że decyzja stanowiąca podstawę wystawionego w postępowaniu tytułu wykonawczego rozstrzygała odwołanie wniesione jedynie od części decyzji pierwszoinstancyjnej, będącej źródłem obowiązku dochodzonego w drodze przymusu - w konsekwencji nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko organu, że częściowe zaskarżenie decyzji skutkowało jej uprawomocnieniem się w pozostałej części.

Sąd podkreślił, iż podstawę wystawienia tytułu wykonawczego mogło stanowić wyłącznie wyraźne i wskazane expressis verbis w sentencji decyzji rozstrzygnięcie właściwego organu, nie zaś dorozumiane lub wywodzone z treści jej uzasadnienia wnioski i twierdzenia. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, GAP 1987/5/43, wyrok z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, LEX 48694 i z dnia 17 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 2070/97, LEX 48693) oraz literaturę (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 444; B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 595) Sąd wskazał, iż w obliczu rozbieżności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem, istotną rolę odgrywa sentencja decyzji.

Skoro z sentencji decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji jedynie w części, dotyczącej kary pieniężnej nałożonej za brak kart drogowych, to Skarżąca zasadnie przyjęła, że w pozostałej części decyzja ta nie została utrzymana w mocy. Sąd zaznaczył, że wprawdzie decyzja ta dotknięta jest wadą polegającą na naruszeniu dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a., to jednak przedmiotem tego postępowania nie jest ocena legalności decyzji i okoliczność tę Sąd oceniał jedynie w kontekście oceny zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutów wniesionych postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał zarzuty Skarżącej, gdyż z decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie można wywieść ciążącego na Spółce obowiązku w takiej wysokości jak wskazano w tytule. Nadto Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego P. S..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. 1. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej, wyznaczanej sprawą egzekucyjną i orzekanie w sprawie zakończonej prawomocną decyzją administracyjną w sposób właściwy dla postępowania ze skargi na postanowienie co do wykładni decyzji administracyjnej, wydawane w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., względnie w zakresie wydania decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jakkolwiek taka decyzja nigdy w sprawie nie zapadła, w następstwie czego zaskarżony wyrok narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a., poprzez podważenie treści prawomocnej decyzji administracyjnej, co także narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z w/w przepisami k.p.a.;
2. 2. w razie nieuwzględnienia zarzutów z pkt 1 w ramach tej samej podstawy skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w związku z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) oraz w związku z art. 6, 8, 11, 16 § 1, 107 § 3, 104 § 2, 127, 128 k.p.a., co było spowodowane wadliwym przyjęciem przez Sąd Wojewódzki, że odwołanie strony w postępowaniu administracyjnym dotyczyło wszystkich spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r., podczas gdy dotyczyło ono tylko sprawy nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za brak karty drogowej, a w konsekwencji błędnie Sąd Wojewódzki ustalił, iż hipoteza z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. została wyczerpana;
3. 3. w razie odrzucenia i tego zapatrywania z pkt 2 oraz przyjęciu, że odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dotyczyło całej decyzji tego organu, zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a i art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 108 § 1, 6, 8, 11 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego w sprawie faktu, iż decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nadano rygor natychmiastowej wykonalności. To oznacza że twierdzenie Sądu jakoby hipoteza art. 33 pkt 1 u.p.e.a. została wyczerpana, było mylne.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w postępowaniu ze skargi na postanowienie w sprawie zarzutów dłużnika, wydane w postępowaniu egzekucyjnym, sąd administracyjny nie ma mocy orzekać w sprawie zakończonej decyzją administracyjną w ogólnym postępowaniu administracyjnym. A taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż Sąd pierwszej instancji orzekł odmiennie od organu. Stanowisko Sądu jest prawotwórczą wykładnią decyzji administracyjnej. Wykładnia taka może być dokonana, jednak nie w postępowaniu egzekucyjnym wywołanym zarzutami zobowiązanego, lecz w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a. Sąd naruszył tożsamość rozpoznawanej sprawy, gdyż nie był uprawniony do prezentowanych w uzasadnieniu ocen (wykładni). Orzeczenie Sądu pierwszej instancji narusza fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych – dokonana wykładnia w istocie stanowi stwierdzenie nieważności (nieistnienia) stosunku prawnego określanego przez prawomocne decyzje, podczas gdy dopiero wzruszenie tych decyzji może unicestwić skutki z nich wynikające. Strona nie może kontestować zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych na etapie egzekucyjnym i Sąd powinien te zarzuty uznać za spóźnione.

Zdaniem organu, nie jest słuszny pogląd Sądu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dotyczyła jednej sprawy administracyjnej. Przedmiotem tej decyzji były trzy kary pieniężne, każda z tych kar znajdowała umocowanie w innym stanie faktycznym i inne były podstawy prawne ich nałożenia. Oznacza to, że jedną formalnie decyzją rozstrzygnięto trzy sprawy administracyjne - art. 104 k.p.a. nie stał na przeszkodzie wydaniu takiej treści decyzji. Wskazano, że stanowisko doktryny jak i judykatury, na które powołuje się skarżąca Spółka i Sąd pierwszej instancji, mówi o obowiązku rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym nie tyle całej decyzji administracyjnej, ale sprawy administracyjnej. Pojęcia te choć zazwyczaj zbieżne, gdyż większość decyzji w obrocie załatwia jedną sprawę administracyjną, nie są jednak tożsame. W obrocie występują decyzje załatwiające kilka spraw administracyjnych jednym formalnym aktem.

Błędne jest zatem zapatrywanie Sądu, że odwołanie w jednej tylko sprawie administracyjnej objętej jedną decyzją administracyjną obejmuje także inne sprawy tą decyzją objęte. W sprawie nie było sporne, że Spółka akceptowała dwie kary na kwotę 5000 zł i w części trzecią karę na kwotę 400 zł. Odwołanie dotyczyło tylko jednej kary. Jeżeli zaś odwołanie złożono tylko w jednej sprawie, to organ nie miał legitymacji rozstrzygać też w innej sprawie. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął istotną okoliczność prawną, że decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przyjmując zatem nawet koncepcję Sądu pierwszej instancji, że odwołanie zostało tylko w części rozpoznane, to nie sposób nie dostrzec, że i w takim wypadku obowiązek prawny zapłaty kwoty 5400 zł nadal istniał z mocy w/w rygoru, nigdy nie uchylonego - nie zachodził zatem wypadek określony w art. 33 pkt 1 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110, J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722, A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem było postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 września 2005 r. Skoro zaś przedmiot skargi [...] Sp. z o.o. w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiło postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., to Sąd pierwszej instancji mógł też, a nawet był zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego aktu w świetle art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2002 r.. Nr 110, poz. 968 ze zm. – aktualnie t. j. Dz. U. z 2005 r.. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej u.p.e.a. Do takiego działania upoważniał Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.

Skoro celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, to w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, Sąd jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek istnieje. Oceny tej Sąd dokonuje w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

Organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia sądowego może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 pkt 3 u.p.e.a.).

W tym miejscu przypomnieć należy, iż z mocy art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Przepis ten nie pozwala organowi na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zwalnia to jednak wierzyciela i organu egzekucyjnego od wykazania, z jakiego aktu prawnego określony w tytule obowiązek wynika. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest bowiem to, aby należności te wynikały z decyzji lub postanowień właściwych organów gminy albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 u.p.e.a.).

Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej stanowi podstawę do zgłoszenia zarzutów – m.in. w oparciu o art. 33 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Do zbadania dopuszczalności egzekucji niezbędna jest zatem wiedza o decyzjach, mocą których obowiązek został ustalony.

Z powyższych względów podkreślić należy, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. nałożył na [...] Sp. z o.o. w P. karę pieniężną w wysokości 7.000 zł. Rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy kary pieniężnej w kwocie 7.000 zł. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż na taką kwotę składa się kara pieniężna w wysokości 3.000 zł i dwie kary pieniężne w wysokości po 2000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę "od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.000 (siedem tysięcy) złotych" - utrzymał w mocy "decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1600 złotych za brak czterech kart drogowych".

A zatem – jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji – z decyzji, która stanowi w niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie można wywieść ciążącego na Skarżącej obowiązku w wysokości wskazanej w tym tytule.

W pełni należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż podstawę wystawienia tytułu wykonawczego mogło stanowić wyłącznie wyraźne, wskazane expressis verbis w sentencji decyzji rozstrzygnięcie właściwego organu i w przypadku rozbieżności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem istotną rolę odgrywa sentencja decyzji. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i rodzaje decyzji, jakie organ może wydać w tym postępowaniu. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, przy czym w postępowaniu odwoławczym mogą zapaść jedynie rodzaje decyzji administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnośnie twierdzenia strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r. rozstrzygnięto trzy sprawy administracyjne stwierdzić należy, iż treść rozstrzygnięcia nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanowiska.

Wprawdzie zgodzić należy się z poglądem, iż art. 104 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby jedną formalnie decyzją organ rozstrzygnął trzy sprawy administracyjne, to jednak takie działanie organu administracji publicznej musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu, zwanym także osnową lub sentencją decyzji. Jak już wyżej wskazano, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nałożono karę pieniężną w kwocie 7.000 zł - taki jest przedmiot rozstrzygnięcia i tak została określona sprawa administracyjna objęta tym rozstrzygnięciem.

Dla uznania, iż organ administracji publicznej jedną decyzją rozstrzygnął trzy sprawy administracyjne konieczne byłoby właściwe sformułowanie sentencji decyzji, a mianowicie sentencja decyzji winna składać się z osobnych rozstrzygnięć, co do każdej z nałożonych kar, wyodrębnionych np. kolejnymi punktami, literą.

Podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie każdej decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez konieczności zapoznawania się z uzasadnieniem decyzji i dokonywania interpretacji tego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/ 2/ 94).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.