Uzasadnienie
I OSK 142/19
Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę L.K., E.B., G.K., J.B. i W.S. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnej ocenie zgromadzonych dowodów oraz błędnym uznaniu, że organy administracji zaniechały zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego potwierdzającego wypłatę J.B. i J.B. odszkodowania za wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1971 r. udziały po 1/5 w prawie współwłasności nieruchomości położonej w L., stanowiącej w dacie wywłaszczenia działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1,6033 ha; skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z Sądem I instancji, że ustalenia dotyczące wypłaty tego odszkodowania oparte były na przypuszczeniach i domniemaniach, a nie na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, podczas gdy organy zebrały i rozpatrzyły w wyczerpujący sposób cały materiał dowodowy, a ustalając, że doszło do wypłaty odszkodowania, działały w granicach swobodnej oceny materiału dowodowego i w związku z ustaleniem, że odszkodowanie zostało wypłacone, postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.;
2/ prawa materialnego: art. 130 w związku z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz.2204), dalej u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wadliwe było ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wywłaszczonych udziałów w prawie współwłasności przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1974 r., tj. na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r., ustalającej odszkodowanie w wysokości 109 021,00 zł za wywłaszczenie tych udziałów, podczas gdy ustalone tą decyzją odszkodowanie zostało wypłacone J.B. i J.B., zaś ustalenie odszkodowania w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2017 r. było związane z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. - decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.K., E.B., G.K., J.B. i W.S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie kluczowe są dwie okoliczności.
Pierwszą z nich jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1846/10, wydany w niniejszej sprawie. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że aby obecnie rozpoznać wniosek stron o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w 1971 r. nieruchomość, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1975 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 109 021,00 zł, weszła do obrotu prawnego. Sąd wprost wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 1974 r., jednak jego wypłata mogła nastąpić dopiero po wydaniu orzeczenia odwoławczego, zatem wykonanie decyzji odwoławczej mogło nastąpić tylko po wydaniu rozstrzygnięcia ostatecznego, tj. decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. i na jej skutek. Jeżeli okaże się, że decyzja o odszkodowaniu została wykonana, to choć ostateczna decyzja w tym przedmiocie nie została doręczona, weszła do obrotu prawnego przez jej wykonanie, to istotnie sprawa w przedmiocie odszkodowania nie może być prowadzona po raz drugi.
Jak podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, właśnie efektem wyroku NSA z dnia 9 listopada 2011 r. było przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1975 r. weszła do obrotu prawnego - czy to poprzez jej doręczenie stronom, czy też poprzez jej wykonanie, a więc czy odszkodowanie ustalone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. zostało wypłacone.
W wyniku tego postępowania Wojewoda [...], ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jest to druga okoliczność determinująca wynik sprawy W decyzji tej Wojewoda [...] wprost stwierdził, że wysokość odszkodowania należnego J.B. i J.B. nigdy nie została ustalona w sposób ostateczny, tj. potwierdzony doręczeniem ostatecznej decyzji odwoławczej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1975 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydent Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. Organ wskazał dalej, że brak jest dowodów zarówno doręczenia ostatecznej decyzji odszkodowawczej, jak i jej wykonania poprzez wypłacenie ustalonego odszkodowania. Poczynione w trakcie postępowania ustalenia faktyczne nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1975 r., wydana na skutek złożonego w dniu [...] grudnia 1974 r. odwołania J.B. i utrzymująca w mocy pierwszoinstancyjną decyzję odszkodowawczą Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r., nie została doręczona stronom. Brak doręczenia stronom postępowania ostatecznej decyzji odwoławczej oraz brak jej wykonania oznacza, że decyzja ta nigdy nie weszła do obrotu prawnego.
Aktualnie obowiązuje zatem ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., w której organ jednoznacznie wyjaśnia, że decyzja odszkodowawcza nie została wykonana – innymi słowy odszkodowanie nie zostało wypłacone właścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zresztą w myśl wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku I OSK 1846/10, oznaczała konieczność rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 1974 r. (Wojewoda decyzję tę uchylił), co z kolei doprowadziło do konieczności rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w 1971 r. nieruchomość.
Stąd oczywiście prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który zanegował postępowanie Wojewody [...], który w zaskarżonej obecnie decyzji podtrzymał argumentację Prezydenta Miasta L. o faktycznej wypłacie odszkodowania. Rację na również Sąd I instancji zarzucając organom niekonsekwencję - jeśli bowiem ustalono, że odszkodowanie zostało wypłacone, to zgodnie z powołanym wyrokiem NSA urealniała się kwestia ostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. i niezrozumiale jest w tej sytuacji ustalenie na nowo odszkodowania i jednoczesne umorzenie postępowania w zakresie jego wypłaty z argumentacją, że zostało już wypłacone. Przecież Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. ostatecznie (w rozumieniu k.p.a.) uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 1975 r. nie została doręczona, a odszkodowanie nie zostało wypłacone. W tej sytuacji całkowicie zbędne, a wręcz nieuprawnione, było prowadzenie kolejnego postępowania w kierunku poszukiwania dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania ustalonego decyzją z grudnia 1974 r. Stąd nie ma potrzeby odnosić się do argumentów skargi kasacyjnej, że w ramach swobodnej oceny dowodów organ mógł poszukiwać okoliczności za uprawdopodobnieniem tezy o wypłacie odszkodowania. Kwestia ta już została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. – odszkodowanie nie zostało wypłacone, co doprowadziło organ odwoławczy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. Ponadto z uwagi na fakt, że ustalone w tej decyzji odszkodowanie opierało się na przepisach już nieobowiązujących, to organ odwoławczy, który musi sprawę rozstrzygnąć ponownie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, nie mógł on merytorycznie po raz drugi rozpoznać sprawy. Wobec powyższego – konieczne stało się ponowne ustalenie odszkodowania, a następnie jego wypłata uprawnionym osobom.
Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że obecnie kwestię ustalenia odszkodowania należy rozpoznać na podstawie Rozdziału 5 u.g.n. - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości– w szczególności w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do zarzutów zawartych pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie wymaga szczegółowych analiz, bowiem oparta jest na mylnym przekonaniu o wypłacie ustalonego w 1974 r. odszkodowania.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.