Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 956/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, skierował E. M. do Dziennego Domu Pomocy Społecznej w Gdyni przy ul. [...] na okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., zwalniając go jednocześnie z poniesionych kosztów wyżywienia w kwocie 269 zł.
Powyższa decyzja została doręczona E. M. w dniu [...] stycznia 2010 r., od której w dniu [...] marca 2010 r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Podniósł, że pod koniec stycznia oraz w lutym 2010 r. chorował, na dowód czego przedłożył kserokopie dokumentów wizyt u lekarza, który kierował go specjalistów. Nie mógł dochować terminu do złożenia odwołania, gdyż ze względu na wizyty u lekarzy specjalistów, nie był, jak to określił, "w stanie logicznie myśleć".
W uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności nie sposób przyjąć braku winy skarżącego E. M. w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i wymaga pozostania przez osobę chorą w domu, która jednocześnie nie ma możliwości wyręczenia się inną osobą. W związku z tym kierowanie chorego na badania do lekarzy specjalistów nie wystarcza do przyjęcia braku winy strony w uchybieniu terminu. Nie jest to bowiem równoznaczne z całkowitą niemożnością dokonania czynności procesowej (w rachubę wchodziło np. nadanie pisma drogą pocztową).
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. M., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniósł o uchylenie tego postanowienia i przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. została doręczona E. M. w dniu [...] stycznia 2010 r., tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] lutego 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] lutego 2010 r. skarżący E. M. złożył osobiście pismo, podnosząc w nim, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., dotycząca odpłatności za wyżywienie, jest bezzasadna i z mocy prawa nieważna. Przyjąć zatem należy, że wniósł on odwołanie od tej decyzji, przekraczając o jeden dzień ustawowy termin do jego złożenia.
Następnie, w dniu [...] marca 2010 r. skarżący złożył kolejne pismo (datowane na dzień [...] marca 2010 r.) zatytułowane "zażalenie" na wydaną w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, dotyczącą odpłatności za wyżywienie, w którym zarzucił m.in. brak rzetelnej oceny i wywiadu oraz wskazał na podobne okoliczności, jak we wcześniejszym odwołaniu złożonym w dniu [...] lutego 2010 r. W piśmie tym, zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazanej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., gdyż pod koniec stycznia 2010 r. i w lutym 2010 r. skarżący chorował. Na potwierdzenie powyższego załączył kserokopie dokumentów lekarskich, w tym zaświadczenia od lekarza, który kierował go do lekarzy specjalistów. Pomimo że pisma te dotyczyły tej samej decyzji, organ potraktował je odrębnie i zarejestrował pod sygnaturami: nr [...] oraz nr [...].
W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu [...] października 2010 r. wydało dwa postanowienie o nr [...] zaskarżone w niniejszej sprawie oraz postanowienie nr [...], w którym Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania - zaskarżone w sprawie sygn. akt II SA/Gd 957/10.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ orzekający powinien przyjąć, że skarżący złożył odwołanie już w dniu [...] lutego 2010 r., przekraczając ustawowy termin do jego wniesienia. Natomiast kolejne jego pismo z dnia [...] marca 2010 r., zawierające wniosek o przywrócenie terminu mógł potraktować i rozpatrzyć jako wniosek o przywrócenie terminu w odniesieniu do odwołania złożonego w dniu [...] lutego 2010 r. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości co do dalszego toku czynności, organ powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie i sprecyzowanie charakteru złożonych przez niego pism, a zwłaszcza zawartych w nich żądań, czego nie uczynił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 K.p.a.
Poza tym Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Między innymi organ - wbrew dyspozycji art. 77 § 1 K.p.a. - nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności, na które skarżący powoływał się we wniosku o przywrócenie terminu, załączając dokumenty lekarskie, dotyczące okresu stycznia i lutego 2010 r. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 9 K.p.a. przez brak wykazania wpływu ewentualnych naruszeń na sposób załatwienia sprawy, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszeń prawa pozbawionych wpływu na sposób załatwienia sprawy;
- - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, jakich istotnych okoliczności organ nie ustalił oraz przez niezrozumiałe w świetle art. 59 K.p.a. dyspozycje co do dalszego przebiegu postępowania w zakresie formy w jakiej organ winien orzekać, co doprowadzić może do wątpliwości na etapie wykonania wyroku;
- - art. 1 § 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a. przez przekroczenie granic kontroli sądowej, wyrażające się w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji merytorycznej oceny przedstawionych przez stronę okoliczności, co doprowadziło do bezpodstawnego zanegowania oceny organu odnośnie do prawdopodobieństwa braku winy strony w uchybieniu terminu.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
Zgodne z art. 58 K.p.a. "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne." Z powyższego artykułu wynika, ze organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
Wszystkie te przesłanki powinny być zbadane przez organ, brak zaś wyczerpujących ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ustalenia w tym zakresie są niepełne. Przede wszystkim organ powinien sprawdzić, czy podanie zawierające żądanie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej zostało wniesione w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o jego przywrócenie, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku.
Termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu nie może natomiast być przywrócony (art. 58 § 3 K.p.a.), a rozpoznanie wniosku wniesionego po upływie siedmiodniowego terminu stanowi rażące naruszenie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpoznając wniosek skarżącego, nie ustaliło daty ustania przyczyny w uchybieniu terminu do złożenia odwołania oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o przywrócenie terminu. W zaskarżonym postanowieniu oceniło jedynie, że skarżący uchybił terminowi z własnej winy i w tym zakresie popełniło błąd, bowiem nie oceniło w sposób miarodajny przedłożonych przez skarżącego dokumentów w świetle jego twierdzeń, co do przyczyn uchybienia terminowi (art. 80 K.p.a.). Poza tym, rozpoznając wniosek nie wzięło pod uwagę też innych istotnych okoliczności, a mianowicie, że odwołanie skarżący złożył już w dniu [...] lutego 2010 r., a pismo zatytułowane, jako "zażalenie", w którym zawarty był wniosek o przywrócenie terminu, było jedynie uzupełnieniem tej czynności procesowej.
Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo postąpił uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy natomiast podzielić zarzut co do wadliwej wytycznej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ obowiązany jest wydać decyzję, jest to oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji, naruszający art. 59 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., gdyż organ w omawianej sytuacji powinien wydać postanowienie. Natomiast nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a występujące w tym zakresie wątpliwości wskazane w skardze kasacyjnej zostały wyjaśnione wyżej.
Co się tyczy naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a., to podkreślić trzeba, że nie jest on przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Chodzi bowiem o to, że przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek.
Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.