Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt I SA/Wa 1952/15, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; w pkt 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Fundacji im. [...] z siedzibą w G. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził prawidłowość ustaleń organów dekretowych, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązujących dla niej planach zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z możliwością korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę. Wskazano, że równocześnie negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności do gruntu wynikała także z konkretyzacji funkcji planistycznej w zaświadczeniu z dnia 21 maja 1957 r. o lokalizacji szczegółowej, a mianowicie realizację przez wyspecjalizowanego wykonawcę tj. Dyrekcję Budowy Osiedli [...] wielorodzinnego, osiedlowego budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami. Podkreślono jednak, że z uwagi na śmierć dotychczasowej właścicielki w dniu 7 lipca 1959 r. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. orzekała o prawach osoby nieżyjącej, a zatem obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i należało stwierdzić jej nieważność.
W dniu 7 sierpnia 2012 r. wpłynął do Ministerstwa Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek Fundacji im. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją w/w z dnia [...] lipca 2012 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r.
Organ zaznaczył, że podstawą prawną decyzji oraz orzeczenia administracyjnego będącego przedmiotem kontroli, są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz stwierdził, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie – w oparciu o treść art. 7 ust. 2 w/w dekretu – jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji w planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ wskazał, że w toku postępowania nadzorczego ustalono, iż planem, który obowiązywał w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]stycznia 1964 r. był Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia 31 stycznia 1961 r. Zgodnie z zapisami w/w planu z 1961 r., teren nieruchomości położonej przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną (notatka służbowa z dnia 23 maja 2000 r.). Jednakże, przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę wielorodzinną nastąpiło już we wcześniejszych zamierzeniach planistycznych określonych w zaświadczeniu o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 maja 1957 r. przewidujących wielorodzinne, osiedlowe budownictwo mieszkaniowe wraz z usługami. Obowiązująca zaś w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz.
46) w art. 15 ust 1 wskazywała, iż inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Słuszna jest zatem, zdaniem organu, konkluzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że budowy osiedla mieszkaniowego nie można uznać za realizację przez osobę prywatną własnych potrzeb mieszkaniowych.
Organ wskazał, że obowiązany jest uwzględniać przepisy obowiązujące zarówno w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1957 r., jak i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. Uwzględnienie przez organ nadzoru przepisów nieobowiązujących w dniu wydania decyzji dekretowej I-instancji nie oznacza nadania im mocy wstecznej, bowiem przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązywały w dniu wydania decyzji odwoławczej dekretowej tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r.
Organ nadzoru w toku postępowania ustalił również, że na nieruchomości ozn. nr hip. 3 znajdowały się całkowicie zniszczone budynki, nie nadające się do użytkowania (materiały archiwalne zgromadzonych w aktach własnościowych oraz materiały inwentaryzacyjne Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945-1946 nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowego m.st. Warszawy). Powyższy stan nie uległ zmianie do 1957 r., zaś budynek mieszkalny przy ul. [...] został wybudowany dopiero po wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r., a zatem inwestycja objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia 21 maja 1957 r. została zrealizowana.
Wobec tego – mając na uwadze przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę wielorodzinną, skonkretyzowane w zaświadczeniu lokalizacyjnym z dnia 21 maja 1957 r., tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego, a więc na cel wskazany w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. – uznano, że organ nadzoru zasadnie stwierdził, że kwestionowana decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1957 r. nie narusza w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Zatem cel przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego nie mógł być spełniony przez byłą właścicielkę nieruchomości. Zajęcie powyższego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości.
Celem inwestycji było bowiem budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Nie bez znaczenia w ocenie organu jest również okoliczność, iż w/w zaświadczenie o lokalizacji określało jako wykonawcę inwestycji – Dyrekcję Budowy Osiedli [...], a więc podmiot wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym, nie zaś osobę prywatną.
Przyjęto, że organ nadzoru właściwie ustalił przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, iż objęta była ona zaświadczeniem lokalizacyjnym, co sugeruje zastosowanie ustawy z 1958 r. Przyjęto też, że organ nadzoru orzekł o prawidłowej konkluzji organów dekretowych, iż nieruchomość nie mogła być wykorzystywana przez byłą właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem.
Organ podkreślił ponadto, że prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż orzekała o prawach nieżyjącej w dacie jej wydania dotychczasowej właścicielki nieruchomości, do której została następnie skierowana. Należało zatem przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych.
W toku postępowania nadzorczego organ ustalił, iż właściciele lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] nabyli prawo własności przedmiotowych lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Zatem w powyższym zakresie organ stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. z naruszeniem prawa.
Na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. Fundacja im. [...] z siedzibą w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucała:
- 1. naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski"), które miało wpływ na wynik sprawy;
- 2. naruszenie art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70), poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, które miało wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. nr [...] w części, a w części stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa jedynie z uwagi na skierowanie tej decyzji do osoby nieżyjącej, mimo, że zarówno ta decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i organ powinien był stwierdzić nieważność obu tych orzeczeń; które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.
Na wstępie Sąd podkreślił, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. jest obarczona wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność, gdyż orzekała o prawach osoby nieżyjącej w dacie jej wydania – M. z K. K. – dotychczasowej właścicielki nieruchomości. Decyzja ta została także do tejże nieżyjącej osoby skierowana. Sąd wskazał, że jeżeli wystąpiła tego rodzaju wada kwalifikowana, tj. doręczono decyzję administracyjną stronie postępowania, która nie żyła w dacie jej wydania, to organ nie ocenia już decyzji pod względem potencjalnego występowania innych przesłanek nieważnościowych.
Sąd wskazał, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] września 1957 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza granicami Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w dniu [...] maja 1957 r. wydało natomiast zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...]. Zdaniem Sądu powstaje zatem zagadnienie prawne, czy zaświadczenie lokalizacyjne może niejako zastąpić Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego obowiązujący dla tej nieruchomości po dacie wydania orzeczenia z dnia[...] września 1957 r.
Sąd wskazał, że literatura przedmiotu stanowi, iż ustalenia zaświadczenia lokalizacyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 2 dekretu. O przyznaniu, bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej decyduje bowiem jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym, w dniu rozpoznania wniosku, planie zagospodarowania przestrzennego. Błędne jest w ocenie Sądu również odniesienie się zamiast do ustaleń planu wyłącznie do ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji (zaświadczenia lokalizacyjnego) i na tej podstawie stwierdzenie, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Sąd podkreślił, że zaświadczenia lokalizacyjne nie mogły być uznane za istotne do badania zgodności z prawem odmownego orzeczenia dekretowego, skoro przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu stanowiło ustalenie, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Sąd stwierdził także, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Sąd I instancji przypomniał, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1964 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Organ ustalił także, że zgodnie z zapisami w/w planu z 1961 r. teren nieruchomości, położonej przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną.
W ocenie Sądu skarżący słusznie wskazał, że błędne jest twierdzenie organu, iż taki plan uniemożliwiał korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Osoba prywatna mogła bowiem wybudować dom wielorodzinny.
Sąd I instancji stwierdził, że pod rządami powołanego dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. uchwalanie planów powinno następować w zgodzie z ówczesnym prawem, bez nadużywania stosownych uprawnień. Natomiast, jeżeli nieruchomość przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności, to nie ulega wątpliwości, że sposób korzystania dotychczasowych właścicieli z nieruchomości można było pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestor prywatny mógł bowiem dokonać inwestycji budowlanych dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny, dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organ II instancji naruszył art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona kontroli decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią, przyjmując jako miernik prawidłowości kontroli nadzorczej akty prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1957r. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych organy przyjęły prawidłową definicję, nie znajduje ona jednak konkretyzacji poprzez przedstawienie w uzasadnieniu określonych dowodów i faktów na których organ się oparł.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:
- a) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, iż doręczenie decyzji administracyjnej stronie postępowania, która nie żyła w dacie jej wydania czyni zbędnym ocenę organu nadzoru w zakresie potencjalnego występowania kolejnych przesłanek nieważnościowych,
- – skutkujące dokonaniem błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, iż wobec orzeczenia przez organ dekretowy o prawach nieżyjącej w dacie jej wydania dotychczasowej właścicielki nieruchomości przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy odmowa przyznania prawa własności czasowej w decyzji dekretowej z dnia [...] stycznia 1964 r. oraz z dnia [...] września 1957 r. związana była z niespełnieniem materialnoprawnej przesłanki warunkującej przyznanie przez organ dekretowy prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasową właścicielkę z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, nie zaś ze śmiercią właścicielki nieruchomości;
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a. oraz art. 417 K.c. i art. 361 K.c. poprzez uznanie, iż organ nadzoru stwierdzając nieważność decyzji dekretowej na skutek skierowania jej do osoby nieżyjącej powinien pominąć ocenę merytoryczną przedmiotowej decyzji – skutkujące pominięciem oceny pozostałych ewentualnych merytorycznych przyczyn wadliwości decyzji, co może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia przyszłego roszczenia odszkodowawczego;
- c) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, iż osoba prywatna mogła korzystać z nieruchomości w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym nieruchomość niezabudowaną budynkiem dekretowym pod zabudowę wielorodzinną, w sytuacji, gdy obowiązujące w dacie orzekania przez organ dekretowy przepisy nie przewidywały takiej możliwości – skutkujące pominięciem oceny stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a w szczególności pominięciem obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] wyrażającego zgodę na lokalizację szczegółową inwestycji w postaci budowy kompleksu mieszkaniowego wraz z usługami na terenie położonym w Warszawie dla inwestora Dyrekcji Budowy Osiedli [...], nie zaś dla osoby fizycznej.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w tym nieuwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964r.;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a.
- - poprzez dopuszczenie się w uzasadnieniu wyroku nadinterpretacji stanu faktycznego i prawnego istniejącego dla przedmiotowej nieruchomości poprzez przyjęcie, że jeżeli nieruchomość przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności, to nie ulega wątpliwości, że sposób korzystania dotychczasowych właścicieli z nieruchomości można było pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego;
- - poprzez sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności i twierdzeń nieznajdujących potwierdzenia w przepisach prawa i w materiale dowodowym sprawy, w szczególności dotyczących ustalenia, że inwestor prywatny mógł w okolicznościach przedmiotowej sprawy dokonać na niej inwestycji budowlanej;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że organ dokonał niepotrzebnych ustaleń okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, że skierowanie decyzji dekretowej do osoby zmarłej wyłącza obowiązek organu nadzoru badania legalności takiej decyzji pod względem merytorycznym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nadzoru dokonując oceny legalności decyzji dekretowej nie może zupełnie pominąć podstawy prawnej jej wydania, a mianowicie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wskazano ponadto, że organ nadzoru powinien mieć na względzie także inne akty prawne wówczas obowiązujące, a mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu warszawskiego. Koniecznym jest bowiem powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym.
Zdaniem skarżącego niezasadne są także twierdzenia Sądu I instancji, że osoba prywatna mogła korzystać z nieruchomości w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy plan przeznaczał nieruchomość pod zabudowę wielorodzinną.
Podkreślono, że obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji przepisy o lokalizacji inwestycji nie wykluczały wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla terenów nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzja lokalizacyjna wydana w trybie przepisów o zasadach wyboru i trybie uzgadniania lokalizacji inwestycji, nie musiała być bowiem uwarunkowana treścią planu, tym bardziej, że inwestycja zlokalizowana była na niezabudowanym gruncie będącym własnością Skarbu Państwa. Dalej wskazano, że lokalizacja objęła swoim zasięgiem obszar kilku nieruchomości hipotecznych. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że oddanie poszczególnych nieruchomości ich dotychczasowym właścicielom w użytkowanie wieczyste zniweczyłoby założenia urbanistyczne. Ponadto budowa osiedla mieszkaniowego nie była możliwa do zrealizowania przez osobę prywatną.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że błędne jest wskazanie przez Sąd I instancji, iż organ nadzoru przy ocenie legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r. nie może odwoływać się do przepisów, które nie obowiązywały w dacie jego wydania, zaś obowiązywały w dacie wydania decyzji organu dekretowego II instancji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nieprawidłowo odniósł się do kwestii możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasową jej właścicielkę. Ponadto nieprawidłowo przyjął przeznaczenie pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności, podczas gdy zapisy planu z 1961 r. nie operują takim pojęciem. Plan ten wskazuje tylko zabudowę jednorodzinną lub wielorodzinną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Fundacja im. [...]z siedzibą G., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.
Zacząć należy od wskazania, że granice niniejszej sprawy wyznacza wniosek Fundacji im. [...] z dnia 9 maja 2000 r. We wniosku tym żądano stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r., jak również decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. Postępowaniem nadzorczym organ nadzoru objął natomiast jedynie tę ostatnią decyzję, czyli decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. i dokonał oceny wyłącznie tej decyzji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych określonych w art.156 §1 K.p.a., pozostawiając poza zakresem rozstrzygnięcia orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r. Prawidłowo w tym względzie stwierdził Sąd I instancji, że nie odżywa w postępowaniu nadzorczym odwołanie od orzeczenia dekretowego z [...] września 1957 r., organ pozostaje bowiem cały czas w nadzorze.
Działanie organu nadzoru było zatem nieprawidłowe. Przedmiotem kontroli i rozstrzygnięcia organ powinien objąć w pierwszej kolejności orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r. i zbadać, czy rzeczywiście rażąco narusza ono prawo, a w szczególności art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), zwany dalej " dekretem".
Skoro jednak Minister w wyniku postępowania nadzorczego nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie tej części wniosku o stwierdzenie nieważności, która dotyczyła orzeczenia dekretowego wydanego w pierwszej instancji, czyli orzeczenia z dnia [...] września 1957 r., to Sąd przedwcześnie wyraził stanowisko co do zgodności z prawem tego orzeczenia.
Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził kwestionowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro wystąpiła wada kwalifikowana decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r., o której mowa w art.156 §1 pkt 2 K.p.a. w postaci uruchomienia procedury doręczenia decyzji stronie nieżyjącej, to organ nie powinien oceniać potencjalnego występowania kolejnych przesłanek nieważnościowych. To stwierdzenie Sądu, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest jednak konsekwencją uznania, że przedmiotem oceny, czy rzeczywiście rażąco naruszono art. 7 ust.2 dekretu, organ powinien uczynić orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r., co jak wyżej wywiedziono, jest stanowiskiem prawidłowym.
Nie sposób jednak pominąć, że doszło do pewnej niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegającej na tym, że Sąd z jednej strony zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1964 r. wobec doręczenia jej osobie nieżyjącej, nie powinna być badana pod kątem innych wad nieważnościowych (rażącego naruszenia art.7 ust.2 dekretu), a drugiej strony Sąd dokonał właśnie takiej oceny. Według Sądu I instancji, jeżeli nieruchomość przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa rodzinnego z przewagą zabudowy o wysokiej intensywności, to nie ulega wątpliwości, że sposób korzystania przez dotychczasowych właścicieli z nieruchomości można było pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.
To stanowisko Sądu stało się przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, iż osoba prywatna mogła korzystać z nieruchomości w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym nieruchomość niezabudowaną budynkiem dekretowym pod zabudowę wielorodzinną, w sytuacji, gdy obowiązujące w dacie orzekania przez organ dekretowy przepisy nie przewidywały takiej możliwości.
Z uwagi na wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrazi w tej kwestii własne stanowisko, z tym że ponownie należy podkreślić - organ prowadzący postępowanie nadzorcze powinien dokonać przede wszystkim oceny zgodności z art.7 ust.2 dekretu - orzeczenia dekretowego pierwszej, a nie drugiej instancji.
Odnośnie zatem do zarzutu dotyczącego możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczającym nieruchomość niezabudowaną budynkiem dekretowym pod zabudowę wielorodzinną, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest uzasadniony.
Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. dla nieruchomości przy ul. [...] obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Zgodnie z zapisami tego planu teren nieruchomości, położonej przy ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. Te zapisy planu korelowały z wcześniejszymi decyzjami dotyczącymi zabudowania przedmiotowej nieruchomości (zaświadczenie z dnia 21 maja 1957 r. o lokalizacji szczegółowej, przewidujące realizację przez Dyrekcję Budowy Osiedli [...] wielorodzinnego, osiedlowego budownictwa mieszkaniowego wraz z usługami).
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że inwestor prywatny w ówczesnych warunkach prawnych mógł realizować budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Jest oczywistym, że przepisów nacjonalizacyjnych nie można interpretować w sposób rozszerzający, ale nie można ich także oceniać według aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. O ile bowiem obecnie prywatny inwestor może bez wątpienia realizować budownictwo wielorodzinne, o tyle ówczesne – obowiązujące w 1964 r. - przepisy na to nie pozwalały. Z art.15 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) wynika wprost, że inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych i najbliższej rodziny.
Natomiast już samej nazwy "budownictwo wielorodzinne" wynika, że chodzi o budownictwo mieszkaniowe dla wielu rodzin, czyli budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. To jednak w niniejszej sprawie nie ma decydującego znaczenia, gdyż Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. obowiązywał w dacie wydania decyzji utrzymującej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r. i na tę ostatnią właśnie datę organ nadzoru powinien zbadać sprawę w kontekście sprecyzowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu naruszenia art.7 ust.2 dekretu. Wprawdzie organ w tej kwestii się wypowiedział, ale uczynił to dokonując kontroli decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r., utrzymującej w mocy orzeczenie dekretowe i nie wydał rozstrzygnięcia co do orzeczenia z [...] września 1957 r. Z tych też powodów nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 160 k.p.a. oraz art. 417 K.c. i art. 361 K.c., gdyż są to przepisy regulujące odpowiedzialność za szkodę i w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania.
Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru rozpatrzy w pierwszej kolejności wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1957 r., wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie i dokonując oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy orzeczenie to w sposób rażący naruszało art.7 ust.2 dekretu. Należy przy tym mieć na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art.156 § 1pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy przepis prawa został naruszony w sposób oczywisty, czyli w sytuacji, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy przepisem prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W orzecznictwie ugruntowane jest też stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Dla oceny legalności orzeczenia dekretowego z 1957 r. niezbędne będzie zatem rozważenie przez organ, czy odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego rażąco, czyli w sposób jednoznaczny i oczywisty naruszała art. 7 ust. 2 dekretu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.