Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Po 659/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi Miasta [...] – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję częściową Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] orzekającą o zwrocie na rzecz: E. P. w 1/60 części, M. B. w 1/30 części, R. A. w 1/80 części, J. N. w 1/80 części, W. W. w 1/80 części, A.K. w 1/240 części, E. L. w 1/240 części, M.N. w 1/240 części, J.B. w 11/90 części, M. Z. w 11/90 części, T.W. w 11/120 części, M. B. w 11/720 części, E. B. w 11/720 części, S. T. w 13/180 części, R. Tr. w 13/180 części, N. C.w 13/180 części, H.H. w 1/80 części, F. H. w 1/80 części, l.Y. w 1/40 części, R. S.w 2/15 części i B. S. w 2/15 części nieruchomości, stanowiących działki: nr 81/7 (KW nr [...]), nr 81/8 i nr 100/7 (KW nr [...]) oraz nr 81/9 (KW nr [...]), a w której to decyzji Starosta [...] nie zobowiązał w/w stron do zwrotu rzecz Miasta [...] należności, określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a.- poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. znak [...] z niezasadnymi wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie, że należy przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe, mające doprowadzić do ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia działki nr [...] oraz czy został on zrealizowany w odniesieniu do działki nr [...] oraz działek nr [...], pomijając, że tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a., skoro kwestie te zostały już wyjaśnione przez organy obu instancji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w tym, iż WSA w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], uznając, że dotychczas prowadzone przez organy administracyjne postępowanie nie wykazało, że na działkach nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, podczas gdy zgromadzony w aktach organu I i II instancji materiał dowodowy, a w szczególności zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] lipca 1960 r. znak [...], zaświadczenie lokalizacyjne z 2 kwietnia 1955 r. znak [...], dokumentacja Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, znak [...], szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego pt. "[...]", zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] o lokalizacji szczegółowej z 3 kwietnia 1963 r., dokument pt. "Ideogram zagospodarowania terenów zielonych", a także zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz zeznania świadków potwierdzają, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;
- 2. prawa materialnego, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") - poprzez błędne zrekonstruowanie norm prawnych wynikających z ww. przepisów i w konsekwencji uznanie, że celem wywłaszczenia była "budowa infrastruktury sportowej" i nie jest zasadne doprecyzowanie tego celu, co doprowadziło do konstatacji, że realizacja celu wywłaszczenia na działce [...] nie została dostatecznie rozważona, a finalnie do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], podczas gdy określenie celu wywłaszczenia powinno być możliwie precyzyjne i ścisłe, co organy administracji publicznej poczyniły w oparciu o szczegółowe dokumenty, takie jak: zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] lipca 1960 r., znak [...], zaświadczenie lokalizacyjne z 2 kwietnia 1955 r., znak [...], dokumentacja Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, znak [...], szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego pt. "[...]", zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta [...] o lokalizacji szczegółowej z 3 kwietnia 1963 r. oraz dokument pt. "Ideogram zagospodarowania terenów zielonych",
- - art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. - poprzez błędne zrekonstruowanie norm prawnych, wynikających z ww. przepisów i w konsekwencji uznanie, że skoro na zdjęciu lotniczym z 1989 r., pochodzącym z zasobów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ na fragmencie działki [...] widoczne są bramki do gry w piłkę nożną, przesądza to o realizacji celu wywłaszczenia, co doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., znak [...], mimo iż ustalony przez organy administracji cel wywłaszczenia polegał na wybudowaniu na działkach objętych wnioskiem terenów zielonych, obejmujących urządzenia sportowe dla takich dyscyplin jak: piłka ręczna, koszykówka, siatkówka, bieg na 100 metrów, skok wzwyż i w dal oraz pchnięcie kulą. Z kolei, działka nr [...] miała pozostać terenem porośniętym drzewami, stanowiąc naturalne wypełnienie ozdobną zielenią całego kompleksu szkolnego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Wojewoda [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi Miasta [...] poprzez jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania z uwagi zaś, że w niniejszej sprawie zasadność zarzutów procesowych była uwarunkowana prawidłową wykładnią prawa materialnego, okoliczność ta nakazywała rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów materialnych.
Niniejsza sprawa dotyczyła wniosku z 2012 r., wniesionego przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości położonych w [...] przy ulicy [...], ujawnionych w księgach wieczystych nr [...], którzy - decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] – zostali wywłaszczeni na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Kuratorium Okręgu Szkolnego Poznańskiego – Prezydium WRN w [...] a jego przedmiotem (jak ustalono w toku postępowania administracyjnego) były w rzeczywistości: co najmniej, parcela o numerze [...] (o powierzchni [...] m2) oraz parcele o numerach [...] (o powierzchni [...] m2), [...] (o powierzchni [...]m2), [...] (o powierzchni [...] m2) i [...] (o powierzchni [...] m2).
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że podstawę powyższego wniosku stanowiły przepisy art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u. g. n. Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Podkreślić w tym miejscu także trzeba, że z uwagi na fakt, iż bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 18.12 2014 sygn. akt I OSK 1417/13).
Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16, LEX nr 232627). Wreszcie pamiętać także trzeba o postępie technologicznym, który dokonywał się w okresie dzielącym datę decyzji o wywłaszczeniu z datą orzekania o zwrocie.
Z uwagi bowiem na bezsporny i oczywisty postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy tymi zdarzeniami nie można takiej samej miary stosować do oceny czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16).
Przenosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, w której – co jest istotne – cel wywłaszczenia nie był expressis verbis sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej a zatem wymagał stosownej rekonstrukcji, stwierdzić należy, że wprawdzie Sąd Wojewódzki zastrzegł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż (cyt.): "nie zajął stanowiska odnośnie naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż uznał, że ze względu (na) opisane braki w zakresie analizy materiału dowodowego nie mógł jeszcze przesądzać o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec braku szerszych rozważań w zaskarżonej decyzji Sąd mógł jedynie wskazać na istotne dla sprawy, a odzwierciedlone w materiale dowodowym okoliczności (...)", ale nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej decyzji ze względu na uchybienia procedury administracyjnej było zainspirowane jednak przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego.
Skoro zaś wykładnia ta była zgodna z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należało uznać, że kasacyjne zarzuty materialnoprawne, polegające na obrazie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie były uzasadnione.
Z tego też powodu skład orzekający podzielił również pogląd Sądu Wojewódzkiego, że Wojewoda nie przeprowadził w wystarczającym zakresie w analizowanym przypadku postępowania wyjaśniającego w zakresie wnikliwości badania dokumentacji (art. 7 k.p.a.), rozpatrzenia wynikających z niej wniosków (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz odniesienia wyników postępowania do całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ wojewódzki, dokonując rekonstrukcji celu wywłaszczenia wskazanych wyżej nieruchomości w oparciu o dokumentację wytworzoną w związku z procesem wywłaszczenia - w trybie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31, ze zm.) - sąsiednich nieruchomości na cele oświatowe, a konkretnie związanych z realizacją późniejszego Technikum Mechanicznego (terenu położonego na południe w stosunku do zwracanych działek), twierdził, iż istotne dla sprawy wnioski wynikły z dokumentacji wytworzonej przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, która podejmowała działania w związku z wnioskiem Dyrekcji Okręgowej Szkolenia Zawodowego w [...] ([...]). Na jej podstawie ustalił, że w 1963 r. istniał budynek warsztatowy (zrealizowany dzięki wywłaszczeniu nieruchomości w trybie przepisów dekretu z 1949 r.), natomiast projektuje się dopiero budynek szkolny wraz terenami zielonymi.
Na tereny zielone miały się zaś składać urządzenia sportowe dla dyscyplin: piłka ręczna, koszykówka, siatkówka, bieg na 100 metrów, skok wzwyż i w dal, pchnięcie kulą. Lokalizację tych obiektów przewidziano w części północno-wschodniej kompleksu szkolnego, a zatem: na północ od warsztatów i na wschód od dzisiejszej Bursy Szkolnej nr [...]. Zdaniem Wojewody, działki objęte postępowaniem zwrotowym ([...]) (cyt.): "miały zatem stanowić teren zagospodarowany opisanymi obiektami sportowymi", ale (cyt.): "zgromadzone w sprawie dowody - zeznania świadków oraz dokumenty, obejmujące w szczególności zdjęcia lotnicze, pozwalają na stwierdzenie, iż na działkach [...] oraz [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia".
Tego rodzaju stanowisko - w ocenie Sądu Wojewódzkiego – nie było uzasadnione, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został przez Wojewodę wyczerpująco, całościowo rozpatrzony. Jak słusznie bowiem zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, wątpliwości rodziło określenie celu wywłaszczenia, jako wywłaszczenia na cele infrastruktury sportowej, gdy chodzi o działkę [...]. Działka ta w sposób wyraźny była bowiem wyodrębniona przestrzennie względem pozostałego kompleksu działek i nie dawała się samodzielnie zagospodarować. Bezspornie zaś – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - stanowiła ona teren funkcjonalnie związany z kompleksem Bursy Szkolnej nr [...] (położony był on nawet w granicach otaczającego ją ogrodzenia – co zresztą Wojewoda przyznał na s. 4 decyzji).
Poza tym słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że organ nie mógł uchylić się od zajęcia stanowiska w kontekście takich dowodów jak zdjęcie lotnicze spornych działek, w tym między innymi działki [...], pochodzące z zasobów Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ wykonane w lipcu 1989 r. w sytuacji, gdy ze zdjęcia tego wynikało niepodważalnie, że działka [...] była faktycznie wyodrębniona z otaczającej ją przestrzeni i widać było wyraźnie zainstalowane na niej bramki do gry w piłkę nożną (k. 793 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zwłaszcza, że z ustaleniami tymi korespondowały zaś – jak kontynuował Sąd I instancji - zeznania świadka S.K. (k. 824 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), który od 1984 r. był dyrektorem szkoły przyzakładowej – Szkoły [...] (obecnie jest to Zespół Szkół Mechanicznych). Świadek ten zeznał bowiem, że w czasie objęcia przez niego funkcji na działkach objętych postępowaniem znajdowało się "urządzone boisko szkolne z bramkami do gry w piłkę nożną.
Trawiaste (nie asfaltowe), opłotowane parkanem z siatki drucianej. Boisko szkolne było użytkowane do lat 90. Innego boiska szkoła nie posiadała". Zatem chociaż świadek S.K. nie miał pewnej i pełnej wiedzy co do okresu wcześniejszego, niemniej istotnie podał, że - wedle posiadanych danych - w latach 1967-1968 boisko już funkcjonowało.
Trafne było także spostrzeżenie Sądu Wojewódzkiego, że przedstawione wyżej dowody korespondowały ze zdjęciem lotniczym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1976 r., na którym co prawda nie można było się dopatrzyć bramek, jednak nie ulegało wątpliwości, że teren dzisiejszej działki [...] już wtedy był przynajmniej wyraźnie wyodrębniony w przestrzeni (najprawdopodobniej ogrodzeniem) i pozbawiony roślinności (k. 843 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podobne zaś wnioski można też było wyprowadzić z analizy zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. (k. 840 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W rezultacie zatem – zgodzić się trzeba z Sądem I instancji – iż skoro organ odwoławczy zrekonstruował cel wywłaszczenia terenu obejmującego obecnie działki [...] ustalając, że miał on "stanowić teren zagospodarowany opisanymi obiektami sportowymi", to nie mógł on odstąpić od szczegółowej analizy materiału dowodowego, w szczególności tych dowodów (fotografii i zeznań), które wskazują na istnienie przed 2004 r. boiska sportowego prawdopodobnie wykorzystywanego przez pobliskie placówki oświatowe (Szkołę [...], mieszkańców Bursy Szkolnej), zwłaszcza, że - jak niejako ubocznie - podniósł to Sąd Wojewódzki, również z publicznie dostępnych dla wszystkich fotografii lotniczych wynikało, iż na działce [...] dnia 1 czerwca 2003 r. znajdowało się nadal boisko z bramkami (źródło – Google Earth, data fotografii z dnia 1 czerwca 2003 r. – k. 208 akt sądowych), a teren boiska przynależał przestrzennie do działki, na której znajdowała się Bursa Szkolna nr [...] (brak ogrodzenia, zob. k. 208 akt sądowych).
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że również procesowe zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie były trafne.
Nieuzasadniony okazał się także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zawiera wyłącznie normę ustrojową.
Nieusprawiedliwiony był również zarzut oparty na art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki rozstrzygał na podstawie akt sprawy a uwagi odnoszące się do ogólnie dostępnych fotografii spornego terenu czynił marginalnie, szczególnie zresztą ten fakt zaznaczając.
W rezultacie zatem, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i na zasadzie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.