Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2022 r. I SA/Wa 650/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki[...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 lutego 2021 r. nr DLI-IX.7615.103.2020.DM, w przedmiocie zawieszenia postępowania:
- 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Śląskiego z 13 maja 2020 r. nr IFVIII.7581.1.34.2019;
- 2. zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176; dalej: specustawa drogowa), poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezpośredniego związku przyczynowego zobowiązującego do zawieszenia postępowania w celu ustalenia podmiotów, którym na dzień uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w świetle specustawy drogowej uprawnionymi do otrzymania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Przy czym osoby te muszą posiadać do danej nieruchomości prawa rzeczowe na dzień uostatecznienia się pierwszoinstancyjnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodziła zaś sytuacja, w której nie dało się ponad wszelką wątpliwość ustalić komu na dzień uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej przysługiwało prawo własności nieruchomości, bowiem w toku przed sądem administracyjnym pozostawało postępowanie w sprawie ustalenia wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela przejętej nieruchomości.
Starosta Będziński ustalając podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania oparł się na wpisie figurującym w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Będzinie. Tymczasem kwestia wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela ww. nieruchomości jest przedmiotem orzekania przez organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i nie została jeszcze ostatecznie przesądzona.
Bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było w toku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowi w kontrolowanej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie dotyczące kwestii wpisu w ewidencji gruntów w zakresie właściciela wyżej opisanej nieruchomości, a więc czy działki stanowiły własność Spółki [...], oznacza rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia dalszych rozważań przypomnieć jedynie należy istotę sprawy.
W 2008 r. wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, w trybie specustawy drogowej, a następnie Starosta [...] wydał decyzję (z 18 kwietnia 2019 r.) o odszkodowaniu za działki będące uprzednio własnością Wspólnoty [...] (w kwocie [...] zł). Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina [...]. Wojewoda Śląski postanowieniem z 13 maja 2020 r. zawiesił postępowanie (powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wpisu w ewidencji gruntów w zakresie właściciela nieruchomości. Minister Rozwoju Pracy i Technologii utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd I instancji uchylił obydwa postanowienia stwierdzając, że ewidencja gruntów tylko odzwierciedla stan własności, ale go nie tworzy, i że tu nie ma zagadnienia wstępnego.
Stanowisko Sądu I instancji, w obecnym stanie prawnym, co do zasady należy podzielić. Wcześniej zauważyć należy tylko, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to przepisy materialne, a nie procesowe. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że nie ma tu zagadnienia wstępnego, bo o własności gruntu w przypadku wspólnoty rozstrzyga decyzja starosty (art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r.). Przy wspólnotach gruntowych wpis do ewidencji gruntów ma pewne znaczenie (np. ujawnia się nazwę spółki zarządzającej wspólnotą, skład jej zarządu, obszar wspólnoty i jej członków, ustalonych wcześniej decyzją – zob. art. 18 ust. 2 i art. 8d ustawy z 1963 r.), ale ewentualne spory o własność rozstrzyga decyzja właściwego organu, a ewidencja jest tylko jej odwzorowaniem.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie potwierdzano, że ustalenie, czy nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, należy do wyłącznej właściwości organów prezydiów rad narodowych wymienionych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (uchwała z 14 kwietnia 1966 r. III CO 39/65, OSNC 1966, nr 11, poz. 181) i nie podlega sprawdzeniu w postępowaniu sądowym (uchwała z 16 lutego 1968 r. III CZP 78/66, OSNC 1968, nr 10, poz. 161).
Wprawdzie w orzecznictwie podkreślano, że ustawodawca przyznał ewidencji gruntów szczególną rolę w dokumentowaniu nieruchomości wchodzących z mocy prawa w skład wspólnoty gruntowej oraz uprawnienia do udziału we wspólnocie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2011 r. IV CSK 188/11, OSNC-ZD 2013, nr 1, poz. 14). Wypisy z ewidencji gruntów mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. i korzystają z domniemania zgodności z prawdą zawartego w nich oświadczenia (art. 252 k.p.c.). W orzecznictwie sądów podnoszono także, że treść ewidencji gruntów nie przesądza o prawie własności ujawnionego w ewidencji podmiotu, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, księga wieczysta jest prowadzona w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, jednakże z przyczyn wyżej wskazanych nie jest możliwe odniesienie tego poglądu do wspólnot gruntowych.
Na mocy art. 11 u.z.w.g. dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Wypis z rejestru gruntów stwierdzający, że spółka jest właścicielem działki wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej, jest więc dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym i w istocie wobec braku księgi wieczystej należy dokument ten uznać za dowód prawa spółki gruntowej do rozporządzania tą nieruchomością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2005 r. VI SA/Wa 708/04, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 czerwca 2010 r. I OSK 1086/09; 5 stycznia 2011 r. I OSK 364/10; postanowienie SN z 23.02.2017 r. V CSK 309/16, LEX nr 2291677). Poglądy te straciły jednak nieco na aktualności, bowiem obecnie można już prowadzić księgi wieczyste dla wspólnoty gruntowej (art. 11 ustawy z 1963 r. został skreślony).
W niniejszej sprawie decyzja w trybie art. 8 ustawy z 1963 r. była wydana i ujawniona w ewidencji gruntów, ale toczyło się też postępowanie nadzorcze wobec tych wpisów. Prowadzenie postępowania nadzorczego nie oznacza jednak, że istnieje przeszkoda do wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie istniejących wpisów w ewidencji, dokonanych w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną. Takiej wątpliwości organy nie miały prowadząc postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej z 2008 r., a nabrały ich dopiero w trakcie postępowania odszkodowawczego. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie jest zresztą konsekwentne, bowiem z jednej strony twierdzi on, że postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone z powodu toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu do ewidencji (a ściślej, postępowania nadzorczego wobec tego wpisu), a w istocie chodziło nie o postępowanie administracyjne, ale o postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ma to znaczenie o tyle, że ważne jest, które postępowanie stanowi prejudykat w znaczeniu takim, że jest przeszkodą do wydania decyzji odszkodowawczej.
Na marginesie wypada jedynie dodać, że NSA wyrokiem z 2 września 2022 r. I OSK 1708/19, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z 20 marca 2018 r., co oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone wobec decyzji z 15 kwietnia 2004 r. (która przywróciła pierwotny wpis w ewidencji gruntów) nie odniosło żadnego skutku.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.