Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 552/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K.K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest: art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalei: "u.p.s.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, polegające na przyjęciu, że skarżąca odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego co stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo tego, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania tego przepisu, gdyż skarżąca wyraziła wolę przeprowadzenia wywiadu w dniu 24 października 2017 r., przy czym zwróciła uwagę pracownikom socjalnym na możliwość rozmowy w obecności Wójta oraz - wedle jej wiedzy - na monitoring znajdujący się na posesji, natomiast w dniu 6 listopada 2017 r. była nieobecna w domu, co nie stanowi odmowy zgody na przeprowadzenie wywiadu,
- 2. przepisów postępowania, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I Instancji działań organu i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej w prowadzonym postępowaniu oraz niezebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na pominięciu w wydanej przez organ decyzji okoliczności, że w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono ze skarżącą terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w dniu 24 października 2017 r. kiedy pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącej (bez wcześniejszej umówionego terminu wizyty) wyraziła ona zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego uznania przez Sąd I Instancji, iż organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał nie uprawniał organu do takich wniosków.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto oświadczyła, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.
Jednocześnie też, działający z urzędu pełnomocnik skarżącej, wnosił o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Sądem II Instancji, podnosząc, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (bez podania miejsca publikacji ustawy) oraz naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działań organu i oddalenie skargi, pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego miało miejsce naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
W związku z powyższym, w przypadku tak sformułowanych zarzutów, pomimo, iż w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego), w rozpoznawanej sprawie analiza obu podstaw kasacyjnych musi być dokonywana łącznie.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku K.K. o przyznanie jej zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu opału, uregulowanego w art.. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 – dalej "u.p.s."). Zgodnie bowiem z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).
Jednocześnie przy tym, po myśli art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaś wg art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub o jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1788), wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez organy obu instancji, iż w niniejszym przypadku zachodziła sytuacja przewidziana w art. 107 ust. 4a u.p.s. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, iż w dniu 24 października 2017 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do miejsca zamieszkania K.K. w celu przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni nie wpuściła ich jednak do środka (nie otworzyła bramy) a tylko do nich wyszła z domu, informując, że mogą odejść bo przyjść mają w obecności Wójta.
Następnie pracownicy socjalni ponownie udali się do miejsca zamieszkania K.K. w dniu 6 listopada 2017 r. a wówczas mąż wnioskodawczyni poinformował ich, że jego żony nie ma w domu, a on nie będzie z nimi rozmawiał. W związku z tym pracownicy socjalni pozostawili w skrzynce pocztowej informację o ich wizycie a K.K. jeszcze tego samego dnia skontaktowała się z Urzędem Gminy, zgłaszając pretensje dotyczące zachowania pracowników socjalnych.
W rezultacie, pismem z dnia 13 listopada 2017 r., organ powiadomił K.K. o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W piśmie nadmieniono zaś, że doszło do uniemożliwienia pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przytoczono treść art. 107 ust. 4a u.p.s. oraz pouczono o treści art. 79a § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącej, wyraziła ona w dniu 24 października 2017 wolę przeprowadzenia wywiadu, choć zwracała uwagę pracownikom socjalnym na możliwość rozmowy w obecności Wójta a przyczyną nieprzeprowadzenie w tym dniu wywiadu środowiskowego była niechęć pracowników socjalnych do monitoringu znajdującego się na posesji skarżącej.
Oceniając zatem powyższe, skład orzekając uznał, że należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż – mając na uwadze treść notatki służbowej z dnia 24 października 2017 r. - pracownicy socjalni niewątpliwie w tym dniu zamierzali przeprowadzić ze skarżącą rodzinny wywiad środowiskowy i chociaż – co było niesporne w sprawie – termin tej czynności nie został wcześniej z K.K. uzgodniony, to jednak skarżąca była w tym dniu obecna w miejscu zamieszkania w dacie przybycia w/w pracowników. Z treści w/w notatki służbowej wynika zaś, że nie wyraziła ona zgody na przeprowadzenie owego wywiadu, stawiając warunek, aby przy rozmowie był obecny Wójt. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej warunek ten został mocno złagodzony bo twierdzono, iż skarżąca jedynie wskazała na (cyt.): "możliwość rozmowy w obecności Wójta", ale nie wyjaśniono jednocześnie w sposób przekonywujący, czemu taka możliwość w ogóle miała by być przez skarżącą podnoszona. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują natomiast wymogu, aby przy czynnościach dokonywanych przez pracowników socjalnych był obecny wójt.
Brak jest również podstaw prawnych, aby – wbrew woli danej osoby - nagrywać jej wizerunek. Wizerunek dennej osoby jest bowiem dobrem osobistym i podlega prawnej ochronie. Ponadto - jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki - przebieg wizyty pracowników socjalnych, którzy mają przeprowadzić wywiad środowiskowy jest uregulowany przepisami, wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, które w trakcie przeprowadzania wywiadu nie przewidują nagrywania wizualnego. Przepisy te stanowią bowiem, że przeprowadzając wywiad środowiskowy sporządza się kwestionariusz (protokół), który również podpisuje osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia.
Jeśli zatem pracownicy socjalni nie wyrazili zgody na utrwalenie ich wizerunku podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, to uzależnianie przez skarżącą przeprowadzenia tego wywiadu od możliwości nagrywania jego przebiegu przy użyciu kamery nie miało podstaw prawnych. W konsekwencji należało więc uznać, iż w dniu 24 października 2017 r. niezależnie, czy z powodu wymagania przez skarżącą obecności Wójta Gminy przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego, czy z powodu chęci utrwalenia przez nią przebiegu sporządzania w/w wywiadu przy użyciu kamery, zachowanie K. K. należało traktować jako postępowanie uniemożliwiające przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Okoliczność ta zaś skutkowała przyjęciem, że w analizowanej sprawie zachodził przypadek, o którym mowa w art. 107 ust. 4a u.p.s.
Dodać też trzeba, iż wprawdzie podczas drugiej bytności w miejscu zamieszkania skarżącej, to jest w dniu 6 listopada 2017 r. pracownicy socjalni nie zastali jej w domu, ale był obecny mąż K. K. (który odmówił rozmowy z pracownikami) a ponadto pracownicy ci pozostawili w skrzynce pocztowej informację o swojej wizycie. Fakt zaś, iż w tym samym dniu K. K. skontaktowała się z Urzędem Gminy (zgłaszając pretensje dotyczące zachowania pracowników socjalnych), dowodzi, iż miała ona świadomość powyższej wizyty i nic nie stało na przeszkodzie by uzgodnić inny jej termin.
W rezultacie zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a to prowadziło do wniosku, że oparcie zaskarżonego wyroku na art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe.
Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze szczególny charakter sprawy.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).