Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/GI 1117/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wypłacenia funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
J. T. wystąpił z powództwem przeciwko Aresztowi Śledczemu o zapłatę wynagrodzenia za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Z.- orzekając z mocy art. 464 § 1 kodeksu postępowania cywilnego - przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Aresztu Śledczego, jako organowi właściwemu.
W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił wypłacenia J. T. ekwiwalentu pieniężnego za 585 godzin pełnienia służby poza rozkładem jej czasu.
W podstawie prawnej decyzji powołano przy tym art. 104 k.p.a. oraz art. 32 i 110 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 r. poz. 1761 ze zm.) a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że wnioskodawca został zwolniony ze służby z dniem 6 września 2006 r. i w dniu zwolnienia posiadał wypracowanych 585 godzin pełnienia służby poza rozkładem jej czasu, za które nie udzielono mu czasu wolnego od służby. Jednocześnie organ stwierdził, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia żądania strony. Regulujący bowiem kwestię czasu służby funkcjonariusza Służby Więziennej art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków. Z kolei art. 110 ust. 1 tejże ustawy wymienia świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby i wśród nich nie ma wymienionego tego rodzaju ekwiwalentu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zainteresowany. Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości zawarte w niej ustalenia i wnioski. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że kwestii ekwiwalentu pieniężnego za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby nie reguluje też zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariusza Służby Więziennej, będące aktem wewnętrznym w odniesieniu do funkcjonariuszy tej Służby.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którą wniósł J. T. Skarżący nie zgodził się z zapadłym rozstrzygnięciem administracyjnym, domagając się wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu wraz z odsetkami. Twierdził przy tym, że w okresie pełnienia przez niego służby istniała możliwość udzielania mu czasu wolnego za godziny ponadliczbowe. Zarzucił również organowi l instancji nierówne traktowanie funkcjonariuszy, powołując się na wypłacenie takiego ekwiwalentu innym funkcjonariuszom odchodzącym na emeryturę. Wskazywał też na naruszenie art. 66 - 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a w piśmie uzupełniającym skargę powołał się dodatkowo na art. 14 Konwencji Praw Człowieka oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że była ona nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa.
Sąd podzielił stanowisko organów, że w obowiązującym prawie materialnym nie ma podstaw do przyznania i wypłacenia ekwiwalentu za pełnienie przez funkcjonariusza więziennictwa służby poza rozkładem. W takiej sytuacji - zdaniem Sądu - postępowanie zasadniczo winno skutkować umorzeniem postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, ponieważ została ona przekazana organowi przez sąd powszechny w trybie art. 464 § 1 k.p.c., obligowało to organ do merytorycznego rozpatrzenia żądania, aczkolwiek tylko na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Skoro zaś przepisy tej gałęzi prawa nie przewidują objętego wnioskiem świadczenia, to należało uznać, że odmowa jego przyznania była zasadna.
Wyrażając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków. Można zatem mówić o nienormowanym godzinowo czasie służby, co już samo w sobie zakłada, że nie występuje w tym zakresie pojęcie nadgodzin, podlegających zrekompensowaniu finansowemu. Ponieważ w przepisie tym mowa jest także o uwzględnieniu prawa do wypoczynku, to - w ocenie Sądu - rekompensata taka możliwa jest, ale tylko w formie czasu wolnego. Tak też to ujęto to w ustępie 2 art. 32 w/w ustawy, upoważniając Ministra Sprawiedliwości m.in. do określenia sposobu udzielania czasu wolnego za pełnienie służby poza rozkładem. Wprawdzie Minister nie wydał dotąd rozporządzenia na podstawie tej delegacji ustawowej, jednak i tak organ ten nie został umocowany do wprowadzenia ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny, należny w związku z pełnieniem służby poza rozkładem.
Sąd podkreślił również, że przepis art. 110 ust. 1 cyt. ustawy, nie przewiduje w katalogu świadczeń, udzielanych funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, omawianego ekwiwalentu. Charakter służby funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz treść omówionego wyżej art. 32 nie pozwalały także - wg Sądu pierwszej instancji - na wywodzenie prawa do owego ekwiwalentu bezpośrednio z norm konstytucyjnych, czy też w drodze analogii z innych dziedzin prawa. Błędnie też - wg Sądu Wojewódzkiego - skarżący powoływał się na zasady niedyskryminacji i równości. Zasady te nie oznaczają bynajmniej konieczności uwzględniania pozbawionych podstaw prawnych roszczeń w sytuacji, gdy innym osobom zostały one uwzględnione w sposób bezprawny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T., zaskarżając wyrok w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz nieuwzględnienie w pełni przepisu § 4 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. T. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i zasadzenie na jego rzecz od Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej kwoty 7.716, 15 zł wraz z odsetkami od dnia [...] września 2006 r., ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie temuż Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 32 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż art. 32 ust. 1 w/w ustawy dotyczy czasu pracy funkcjonariusza podczas, gdy skarżący kasacyjnie, po zakończeniu służby już nim nie był. Przepis art. 110 w/w ustawy dotyczy zaś wprawdzie niewykorzystanych przywilejów przez zwolnionego funkcjonariusza, ale nie zawiera zapisu o niewykorzystanym czasie wolnym.
W rezultacie skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, iż w jego przypadku, z racji poniesionej przez niego szkody majątkowej i niemajątkowej, powinien on otrzymać od organu odszkodowanie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, które powinny mieć tu zastosowanie przez analogię.
W skardze kasacyjnej akcentowano, że ustawa o Służbie Więziennej zawiera normy prawa administracyjnego, ale także normy cywilnoprawne np. art. 103 ustawy, który mówi o roszczeniach. Wskazywano też, że przepis § 4 ust. 1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. stanowi, że czas służby funkcjonariuszy więziennych wynosi średnio 40 godzin tygodniowo i z tego powodu - zdaniem skarżącego - ze względu na zasady współżycia społecznego i słuszności organ winien uwzględnić jego roszczenie jako roszczenie odszkodowawcze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że J. T. miał zapewnioną w czasie pełnienia służby możliwość uzyskiwania dni wolnych za pełnienie służby w dniach wolnych od służby i mógł sukcesywnie te dni wolne uzyskiwać. Przepisy prawa przewidują bowiem kategorycznie jedynie tę formę rekompensaty za pełnienie służby poza rozkładem, nie przewidują natomiast możliwości przyznawania funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tego powodu ekwiwalentu pieniężnego. Tego rodzaju regulacja prawna nie może być przy tym rozumiana jako istnienie luki w prawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: l) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - według art. 183 § l cytowanej wyżej ustawy - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, który to przypadek w tej sprawie nie zachodził.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, która została złożona w niniejszej sprawie, opierała się ona na podstawie naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o Służbie Więziennej tj. art. 32 ust. 1 i art. 110, podczas, gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego.
Oceniając zasadność tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sad Administracyjny uznał, ze nie mógł on skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Istotnie bowiem, aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują możliwości przyznania funkcjonariuszowi lub byłemu funkcjonariuszowi ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby poza godzinami przewidzianymi w rozkładzie czasu służby. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi bowiem jedynie, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku a przepis art. 110 omawianej ustawy nie przewiduje w ogóle tego rodzaju świadczenia.
Z kolei przepis § 4 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS. 97.4.39) choć stanowi, iż czas służby funkcjonariuszy wynosi średnio 40 godzin tygodniowo w czterotygodniowym okresie rozliczeniowym to § 7 ust. 2 przewiduje, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariuszowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Zaznaczyć wypada, że ten ostatni przepis może mieć, z oczywistych względów, jednak zastosowanie jedynie do funkcjonariusza a nie byłego funkcjonariusza, jakim był skarżący.
Z tego powodu przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie mogą istotnie stanowić dla przyznania funkcjonariuszowi tej Służby podstawy do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za godziny służby pełnionej poza jej rozkładem. Odnośnie natomiast kwestii, czy taką podstawą mogą w tym wypadku być przepisy kodeksu cywilnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się w tej materii, w sposób wiążący dla sądów powszechnych. Dodatkowo zauważyć wypada, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu prawa cywilnego, na podstawie którego - jego zdaniem - organ taki ekwiwalent powinien wypłacić. Z treści uzasadnienia tejże skargi można jednak wnosić, że jej autor miał na myśli przepisy traktujące o odszkodowaniu (cyt. " skarżący spędził dodatkowo aż 585 godzin w służbie, stracił prawdopodobnie w związku z tą służbą zdrowie", " Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w K. rozpatrując roszczenie skarżącego winien je rozpoznać pod kątem wyrównania mu poniesionej szkody").
Rozpatrywanie jednak spraw cywilnych nie należy do organów administracyjnych. Zgodnie z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sad Najwyższy. W myśl zaś § 3 tegoż artykułu nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.
Wyjaśnić w tym miejscu zatem wypada, że nawet fakt, że w ustawie o Służbie Więziennej w art. 103 jest mowa, iż roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń ulega przedawnieniu z upływem 3 lat, od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne, to okoliczność ta nie dowodzi, że na podstawie tej ustawy organ administracyjny może prowadzić postępowanie o przyznanie przedmiotowego świadczenia w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Aby taka bowiem sytuacja powstała, musiałby istnieć konkretny przepis, który pozwalałby na rozpoznawanie danej sprawy cywilnej przez organ administracji publicznej. Takiego przepisu zaś nie ma zatem, jeśli skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że pełnienie przez niego służby poza jej rozkładem spowodowało po jego stronie szkodę, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby wystąpił na drogę powództwa cywilnego, przed sądem cywilnym (nie szczególnym) by domagać się zasądzenia na jego rzecz, tytułem odszkodowania, odpowiedniej kwoty pieniężnej, na zasadach ogólnych. Jak wspomniano bowiem wyżej, domaganie się takiej kwoty w trybie postępowania administracyjnego nie było w tej sprawie możliwe.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy przepisu art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.