Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 1996 r., orzekającej, że nieruchomość ziemska położona w obrębie P. w gminie W. o pow. 175,4692 ha, ujawniona w księdze wieczystej [...] oraz nieruchomość o pow. 42,6266 ha ujawniona w księdze wieczystej [...], stanowiąca byłą własność W. D. G., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13), zwanego dalej "dekretem".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyższy majątek nie podpadał pod działanie dekretu wystąpiła T. S., w imieniu której działał J. S. Organ wskazał również, że w dniu 21 czerwca 2007 r. M. S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 1996 r.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 1996 r.
Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił M. S. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r.
W decyzji tej wskazano, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeks postępowania administracyjnego, a nie powtórne rozstrzygnięcie danej sprawy. Podniesiono, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Sytuacja taka zdaniem organu zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
W związku z tym organ wskazał, że przedmiotowy majątek został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu przewidującego przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa, a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu (z dniem 13 września 1944 r.), bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Z załączonej dokumentacji zdaniem organu wynika, iż łączna powierzchnia omawianej nieruchomości wynosiła w dniu jej przejęcia 218,20 ha a zatem znacznie przekraczała obszar 100 ha.
Nie można zatem w ocenie organu zarzucić rażącego naruszenia prawa decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 1996 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r.
Organ zaznaczył, że obie wyżej wymienione decyzje zostały poddane już ocenie prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 marca 1998 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż ze względu na powierzchnię przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie przepisów dekretu. Ponadto Sąd wyjaśnił, iż tak kształtujący się stan faktyczny i prawny omawianej sprawy wskazuje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego.
Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Organ powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 131/07, zgodnie z którym oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka w istocie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.
Nie mają znaczenia w ocenie organu okoliczności, że wnioskodawca wskazuje, iż obecnie dysponuje bogatszym materiałem dowodowym niż na etapie orzekania w postępowaniu w 1997 r., ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł M. S. zarzucając, że:
- – wydając decyzje z dnia [...] maja 1996 r. oraz utrzymującą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 1997 r. organy (odpowiednio – Wojewoda Lubelski i Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej) wyszły poza granice wniosku T. S. z dnia 4 września 1995 r., która wniosła o stwierdzenie nieważności przejęcia na własność Państwa majątku P., ale tylko w części objętej księgą hipoteczną [...] i to tylko w części przejęcia inwentarza żywego i martwego, natomiast wydano rozstrzygnięcie ustalające przejście obu nieruchomości na własność Państwa na cele reformy rolnej. Wyjście przez orzekające organy poza zakres wniosku wynika także z zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawierającego stwierdzenie, iż sprawa dotyczy tylko nieruchomości [...] o pow. 42,6266 ha, co oznacza, że powyższymi decyzjami orzeczono o nieruchomości o pow. 175 ha bez stosownego wniosku;
- – nieruchomość [...] o pow. 42,6266 ha nie mogła podlegać pod przepisy dekretu, ponieważ powstała ona w wyniku reformy rolnej przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej i została objęta zatwierdzonym planem parcelacji gruntów z 1929 r.;
- – przedmiotem rozstrzygnięcia cytowanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1998 r. było to, czy prawidłowo organy orzekające łączyły nieruchomości [...] i [...] w jedną całość połączoną osobą właściciela i zarządzaną przez niego;
- – wydany przed 2004 r. wyrok dotyczący decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym nie wiąże organu wydającego decyzje w trybie nadzwyczajnym, (stwierdzenia nieważności), przy czym organ błędnie powołał się na art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi gdyż brak jest tożsamości sprawy rozstrzyganej w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym;
- – brak było podstaw do przejęcia przez Państwo własności nieruchomości na podstawie dekretu, ponieważ parki z pałacami nie podlegały reformie rolnej w przypadku braku funkcjonalnego związku pałacu z nieruchomością ziemską. Na okoliczność braku tego związku strona przedstawiła nowe dowody. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 209/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r., orzekającej, że nieruchomość ziemska położona w obrębie P. w gminie W. stanowiąca byłą własność W. D. G., o łącznej pow. 218,20 ha, której stan prawny był uregulowany w księgach wieczystych [...] o pow. 175,4692 ha oraz [...] o pow. 42,6266 ha przeszła bez odszkodowania na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż istotna i decydująca w sprawie jest okoliczność, że zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. była już uprzednio badana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 1998 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA 1045/97. Orzeczeniem tym Sąd oddalił skargę J. S. na wspomnianą wyżej decyzję. Oznacza to, że decyzja ta nie narusza prawa (przynajmniej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego), w tym nie jest obciążona ciężkimi wadami będącymi podstawą stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1998 r. stwierdzono, iż [...] oraz [...] stanowiły w istocie jako gospodarczą całość jedną nieruchomość, o powierzchni przekraczającej normy obszarowe określone w dekrecie, stąd podlegała jego działaniu. Sąd wskazał, że tak kształtujący się stan faktyczny i prawny w omawianej sprawie wskazuje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, której zgodność z prawem była uprzednio zbadana przez sąd w wyroku oddalającym skargę. Innymi słowy, fakt oddalenia skargi na decyzję zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09, Lex nr 530338.
Sąd orzekający w sprawie podzielił to stanowisko.
Sąd zaznaczył przy tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale dodał, że droga do stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została uprzednio oddalona przez sąd administracyjny, jest zamknięta tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny wadliwości decyzji objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W związku z powyższym trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając w dniu 19 marca 1998 r. wyrok o oddaleniu skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r., badał, czy decyzja ta jest obarczona wadami, o których nowa w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl bowiem obowiązującej w dniu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), Sąd nie był związany granicami skargi. Oznacza to, że miał obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Czyli, jeżeli zaskarżona decyzja byłaby obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, Sąd stwierdziłby jej nieważność na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o NSA. Skoro tego nie uczynił, to uznał, że tego typu wady decyzji z dnia 30 kwietnia 1997 r. nie występują.
Nie mogą w związku z tym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi, stąd Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
M. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Wojewódzki Sad Administracyjny jest związany wyrokiem NSA z roku 1996, mimo że nie badał okoliczności sprawy wskazanych w niniejszym postępowaniu nie porównywał ich z okolicznościami, które były przedmiotem oceny NSA w poprzednim postępowaniu sądowym, nie oceniał ich w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia – czym uchybił obu tym normom prawnym, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy –bowiem doprowadziło do oddalenia skargi bez analizy poprzedniego uzasadnienia orzeczenia, bez badania przesłanek art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. bez ograniczenia powagi rzeczy osądzonej do zakresu obejmującego przedmiot rozstrzygnięcia sądowego – wadliwe przyjęcie, iż przesłanki te zachodzą.
Zarzucił Sądowi powierzchowność oceny zakresu powagi rzeczy osądzonej w wyroku NSA z 1998 r. i przyjęcie automatyzmu w stosunku do niniejszej sprawy – co doprowadziło do błędnego wyroku – przesłanek drugiej podstawy kasacyjnej.
Wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości oraz przyznanie stronie skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów adwokackich wg norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia art. 170 i art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 170 "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Art. 171 stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Poddanie decyzji kontroli sądu administracyjnego, który ocenia zgodność z prawem oraz obowiązany jest zastosować środki w razie naruszenia prawa (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma konsekwencje prawne dla dopuszczalności podważenia tej oceny na drodze administracyjnego postępowania – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uchwale siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2010, nr 2, poz.
18) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a."
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97, Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji z [...] kwietnia 1997 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 1996 r. Wojewody Lubelskiego orzekającej, że nieruchomość ziemska położona w obrębie P. w gminie W. o pow. 175,4692 ha, ujawniona w księdze wieczystej [...] oraz nieruchomość o pow. 42,6266 ha ujawniona w księdze wieczystej [...] stanowiąca własność W. D. G. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu wyroku z 19 marca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w stanie faktycznym sprawy przytoczył treść odwołania J. S. od decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] maja 1996 r., w którym zarzucono, że organ nie miał na uwadze, że nieruchomość o powierzchni 42,6266 ha, ujawniona w księdze wieczystej [...] nie spełnia warunków do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, gdyż użyty w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zwrot "rozmiar łączny nieruchomości ziemskiej", przez co należy rozumieć "łączną powierzchnię", odnosi się do każdej nieruchomości z osobna".
Tej samej treści żądanie jest podstawą skargi do Sądu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1997 r. W wyroku z 19 marca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził: "W niniejszej sprawie nie można podzielić zarzutu skarżącego, że użyty w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej odnosi się osobno do każdej nieruchomości ziemskiej mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą, co ma przesądzać o tym, czy dana nieruchomość odpowiada kryteriom obszarowym, jako przechodząca z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. O łącznym obszarze nieruchomości decyduje bowiem kryterium własności (art. 46 k.c.) i gospodarcze przeznaczenie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie jest bowiem niewątpliwe, że łączna powierzchnia ziemska, objęta odrębnymi księgami wieczystymi stanowiła jedną nieruchomość, jako gospodarczą całość, bowiem podporządkowana była prowadzeniu przez właściciela gospodarstwa rolnego.
Jest bowiem poza sporem, że łączna powierzchnia nieruchomości ziemskiej objętej dwoma księgami wieczystymi [...] i [...] stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej własność W. D. G. i wynosiła łącznie 218,20 ha, a więc podlegała działaniu przepisów dekretu".
W sprawie niniejszej zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa sprawy, której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził wyrokiem z 19 marca 1998 r. sygn. akt 1045/97. Ograniczenie żądania przez wyłączenie jednej nieruchomości, co do której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wchodziła w skład "rozmiaru łącznego" nieruchomości rolnej, nie obala zakresu powagi rzeczy osądzonej. Odrębnymi przedmiotowo sprawami są sprawy podpadania pod dekret zespołów pałacowo-parkowych, które służyły innym celom (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06). Stanowi to jednak odrębną sprawę, która nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej, że nieruchomość ziemska o pow. 218,20 ha podpada pod działanie dekretu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.