Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/12 oddalił skargę J. D. i P. Ł. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia odpisów wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej ochrony danych osobowych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2012 r., którym odmówił J. D. i P. Ł. sporządzenia odpisów wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem i przesłania na adres kancelarii radcy prawnego M. D. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że strona nie wskazała ważnego interesu dla uzyskania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Osiągnięcie celu, jakim jest zapoznanie się z aktami sprawy, o czym mowa w art. 73 § 1 k.p.a., nie może następować za pomocą środków przewidzianych w art. 73 § 2 k.p.a.
Organ stwierdził również, że uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii pozostaje pod kontrolą organu administracji, ponieważ powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem, dlatego wymagane jest wykazanie przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. D. i P. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące podkreśliły, że ze względu na odległość zamieszkania od siedziby organu oraz konieczność poniesienia kosztów związanych z dojazdem do organu, organ winien udostępnić im akta na podstawie art. 52 k.p.a., art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz umożliwić sporządzenie odpisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, wskazane w nim uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Po drugie, z przepisu tego nie wynika obowiązek sporządzania przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie. Tak więc uzasadnienie istnienia ważnego interesu tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w zamiarze ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii pozostaje pod kontrolą organu administracji, ponieważ powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystywane poza prowadzonym postępowaniem.
Z tego właśnie powodu art. 73 § 2 k.p.a. odnośnie uwierzytelniania odpisów z akt sprawy stawia wymaganie wykazania przez stronę ważnego interesu w celu uzyskania takiego dokumentu. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy.
Skarżące, zdaniem Sądu I instancji, nie wykazały istnienia tej drugiej przesłanki. Twierdzenie, że żądane, uwierzytelnione odpisy niezbędne im są do dochodzenia swoich praw przed sądem oraz w celu powiadomienia odpowiednich organów prokuratury, nie są wystarczające. Zwłaszcza, że postępowanie przez GIODO, w przedmiocie naruszenia danych osobowych, którego skarżące są stroną, nie zostało zakończone (jest w toku).
Wskazano również, że dla zrealizowania uprawnień, na które powołują się skarżące, nie są niezbędne uwierzytelnione całe akta sprawy, która toczy się przed GIODO. Realizacja wskazanych przez skarżące uprawnień może odbyć się na podstawie kopii, notatek, odpisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił również, iż strona, żądając wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, winna wykazać w tym swój ważny interes. Jednakże to organ rozpatrując takie żądanie, dokonuje własnej oceny, czy ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie, zaistniał faktycznie ważny interes w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Analizując powyższe, Sąd podzielił stanowisko organu bowiem nie można uznać, iż tylko wydanie uwierzytelnionych odpisów jest jedynym sposobem spełnienia przysługujących stronie gwarancji procesowych, zawartych w art. 73 §1 k.p.a.
W zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego – z którym to zagadnieniem wiąże się ściśle przedmiot skargi – obowiązujące przepisy art. 73 k.p.a. przewidują dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Zgodnie z § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
Zasadnicza różnica unormowań zawartych w omawianym przepisie polega na tym, że art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronie, obok możliwości przeglądania akt także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia jej uprawnienia do własnej realizacji, zaś rola organu administracji publicznej kończy się na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek materiałów zawartych w aktach, bez żadnych ograniczeń. Natomiast, na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., strona może domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów i to tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 52 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż procedura przewidziana w tym przepisie nie może mieć zastosowania do czynności zapoznania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. – pełnomocnika strony, prowadzącego kancelarię prawną w innej miejscowości, z całością zebranego materiału dowodowego przed podjęciem decyzji.
Sąd I instancji nie podzielił w pełni poglądu, iż art. 73 § 2 k.p.a. odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy stronie uwierzytelniony odpis lub kserokopia dokumentu niezbędny jest do wykorzystania w innym postępowaniu lub w celu przedłożenia go innemu organowi, albowiem tego rodzaju rozumienie "ważnego interesu" strony nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w brzmieniu powołanego przepisu.
Podniesienie dopiero na etapie skargi zarzutów dotyczących odległości zamieszkania od siedziby organu, braku środków finansowych, naruszenia art. 52 k.p.a. pozostaje bez znaczenia, albowiem na dzień wydania zaskarżonych postanowień skarżące jasno i precyzyjnie określiły swoje żądania (przesłania uwierzytelnionych odpisów zawodowemu pełnomocnikowi) i w tym zakresie organ wydał stosowne rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły J. D. i P. Ł., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 73 § 2 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że subiektywna ocena danej sytuacji nie może być podstawą do wydania decyzji czy też postanowienia. Ponadto przepis art. 73 § 2 k.p.a. nie daje uprawnienia organom prowadzącym postępowanie możliwości oceny czy zachodzi ważny interes strony i brak jest przepisu, który umożliwia dokonywanie takiej oceny.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 73 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Stosownie zaś do art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika prawo strony do wglądu w akta sprawy, a także prawo sporządzania notatek z akt sprawy, kopii lub odpisów. Określonemu w art. 73 § 1 k.p.a. prawu strony odpowiada obowiązek (powinność) organu administracji publicznej respektowania tego prawa. Sposób realizacji prawa zagwarantowanego stronie przez przepis art. 73 § 1 k.p.a. określa art. 73 § 1a k.p.a. Z przepisu art. 73 § 2 k.p.a. wynika natomiast prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, iż przedstawiona argumentacją jest niewystarczająca do przyjęcia istnienia po stronie skarżących kasacyjnie ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1319/06 stwierdził, że uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że skarżące kasacyjnie braku możliwości sporządzenia odpisów dokumentów nie wykazały, powołując się jedynie na znaczną odległość od miejsca zamieszkania do siedziby organu. Za ewentualną możliwością potraktowania powyższej przyczyny, jako uzasadnienia ważnego interesu strony, o jakim mowa w art. 73 § 2 k.p.a., mogłaby ewentualnie przemawiać okoliczność np. złej sytuacji materialnej strony, która realnie uniemożliwiałaby dotarcie do siedziby organu. Taka sytuacja w sprawie jednakże nie wystąpiła.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu zauważyć należy, że zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie może następować poprzez nałożenie na organ obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego całości uwierzytelnionych akt sprawy i doręczania ich stronie postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.