Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 609/08 ze skargi T. B.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości hip. Nr [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej w Warszawie przy ul. G..
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Nieruchomość warszawska położona przy ul. G., oznaczona hip. Nr [...] stanowiła własność S. J. i na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] października 1948 r. S. J. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1958 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, a Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1966 r. nr [...] utrzymał to orzeczenie w mocy.
Decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. w części dotyczącej gruntu, który według "Perspektywicznego Planu Ogólnego Warszawy" przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, a stanowiącej 1/3 nieruchomości hipotecznej oznaczonej hip. Nr [...], wykazanej na szkicu graficznym ww. Planu, a w pozostałym zakresie - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzję z dnia [...] lutego 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 934/97 oddalił skargę spadkobierczyni byłego właściciela wniesioną na ww. decyzję ostateczną.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił Teresie B.-W. (spadkobierczyni byłego właściciela) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. Nr [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], natomiast wniosek w stosunku do części nieruchomości hip. Nr [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] postanowił rozpoznać odrębną decyzją.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] uregulowana jest w księdze wieczystej KW nr [...]. W dniu [...] lipca 2005 r. Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, w postępowaniu o sygn. akt [...] toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) wydała orzeczenie, sprostowane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., o przekazaniu przedmiotowej działki na własność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w Warszawie. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] omawiana nieruchomość stanowi aktualnie własność "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. od orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich nie przysługuje odwołanie.
Orzeczenia Komisji nie podlegają kontroli organów administracji publicznej, zaś dalsze dysponowanie prawem własności nieruchomości, następujące w drodze cywilnoprawnych oświadczeń woli i czynności cywilnoprawnych, uniemożliwiają dokonanie zmiany stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Prawo własności nieruchomości, wykazane jawnym wpisem w księdze wieczystej na rzecz Spółki, chronione jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Wobec tego, że przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w sposób trwały na rzecz osób trzecich, brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz spadkobiercy byłego właściciela, a tym samym pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia 12 października 1948r.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. B.-W. wskazała, że fakt niezgodnej z prawem sprzedaży działki, nie może stanowić podstawy do odmowy przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, iż jest oczywistym, że realizacja uprawnienia byłego właściciela lub jego następców prawnych jest uzależniona od istnienia możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wobec rozdysponowania całego obszaru działki o nr ewid. [...], oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz T. B.-W. nie jest możliwe.
Nie można bowiem ustanowić prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osoby prawnej, w tym wypadku "[...]" Sp. z o.o. w S. W skardze na ww. decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. B.-W. podniosła, że z całości dokumentacji jasno wynika, iż nic nie stało na przeszkodzie i nadal nie stoi, aby dawnym dziedzicznym właścicielom przyznać prawo wieczystej dzierżawy do ich gruntu, a fakt bezprawnego jego zadysponowania przez Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz osoby trzeciej winien być niezwłocznie skorygowany.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały naruszone przepisy prawa ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku S. J. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości jest art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Konstrukcja tego przepis, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną w tym przepisie. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).
Tymczasem wniosek S.J. został załatwiony odmownie z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w sposób trwały na rzecz osób trzecich i obecnie stanowi własność "[...]" Sp. z o.o., wobec czego oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz T. B.-W. nie jest możliwe. Tak więc decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej nie została oparta na przesłance z art. 7 ust. 2 dekretu.
W ocenie Sądu, organy obu instancji nie rozpoznały w sposób prawidłowy wniosku, nie zbadały przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Nie przeanalizowały, czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez byłego właściciela da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczność nie mającą doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu, tj. przekazanie przedmiotowej działki na własność osobie trzeciej - Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w W., ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powyższe wskazuje, iż organy uznały, że stan jaki zaistniał na nieruchomości, wywołał nieodwracalne skutki prawne. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych jest przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak w niniejszej sprawie.
Fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność innej osoby, nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż jedynym kryterium rozpoznania wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że decyzja orzekająca o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nie określa dokładnie, jakiej części działki ewidencyjnej nr [...] dotyczy, nie wskazuje nawet powierzchni tej części nieruchomości. Zdaniem Sądu wymaga też podkreślenia, że przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] lipca 2005 r. nastąpiło po kilku latach od wydania decyzji (w dniu [...] lutego 1997 r.) stwierdzającej nieważność (w części) decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., a nawet po oddaleniu skargi na tę decyzję wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 1999 r., co dowodzi działania w złej wierze.
Reasumując Sąd stwierdził, że decyzja odmawiająca T.B.-W. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Sąd wskazał, iż zaprezentowany w sprawie pogląd jest zgodny z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w podobnej sprawie sygnaturze akt I SA/Wa 1005/06 również uchylił obie decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 oddalił skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, iż zdaje sobie sprawę z faktu, że na nieruchomości należącej do osoby trzeciej Prezydent m. st. Warszawy nie może ustanowić prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela. Jednakże Sąd uchylił obie decyzje mając na uwadze, że w sytuacji, gdyby okazało się, że przedmiotowy wniosek spełnia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - to Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego lub karnego - tak, aby można było wniosek ten uwzględnić. Akceptowanie bowiem działań sprzecznych z przepisami prawa i co za tym idzie, akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Gmina m. st. Warszawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 232 § 1 i 2 k.c. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie jest możliwa odmowa ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wyłącznie z tej przyczyny, że grunt, na którym miałoby zostać ustanowione takie prawo, nie stanowi własności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków, lecz osoby trzeciej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.
- 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji. Kolegium dopuściło się naruszenia wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wskazania co do dalszego toku postępowania w zależności od wyników ustaleń, dokonanie których WSA uznał za konieczne.
Wskazując na te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ustala katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z owych przesłanek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stoi na stanowisku, że przywołane w zaskarżonym wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z powołaniem się na wymieniony przepis, a w szczególności nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniały przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy. Kolegium przyznało, iż rzeczywiście w uchylonych przez WSA decyzjach nie poddano ocenie, czy w stosunku do będącej ich przedmiotem nieruchomości gruntowej zachodzą przesłanki przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu. Zaniechanie to jednak było spowodowane wyłącznie wcześniejszym ustaleniem, że przedmiotowa nieruchomość została przed rozstrzygnięciem sprawy zbyta na rzecz osoby trzeciej, co uniemożliwiło ustanowienie na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w jakimkolwiek trybie, ustanowienie takiego prawa możliwe jest bowiem tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków.
W świetle powyższego, jak również wobec faktu, że organ administracji nie może w ramach posiadanych uprawnień podważyć skutecznie czynności o charakterze cywilnoprawnym, do których zalicza się bez wątpienia umowa sprzedaży nieruchomości, jakiekolwiek ustalenia, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości istniałaby przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, stały się bezprzedmiotowe, gdyż i tak ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w powołanym przepisie nie byłoby możliwe. Powyższe oznacza, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., organy te bowiem podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie decyzjach. Kolegium powołało się na wydane w podobnych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślające m. in., że wprawdzie dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego organ administracji publicznej załatwiający sprawę objęta wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych wywodów wynika, że przeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy może być nie tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osoby trzeciej, ale nawet faktyczne wcześniejsze określone zagospodarowanie części gruntu (zrealizowanie fragmentu budynku) przez osobę trzecią. Tym bardziej za przeszkodę taką może być uznany fakt zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.
Wobec rozdysponowania całego obszaru działki o nr ewid. [...], której dotyczyły uchylone przez WSA decyzje, oddanie tej działki w użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącej nie jest możliwe, bez względu na tryb, w jakim miałoby to nastąpić (w tym art. 7 ust. 2 dekretu). Oczywistym jest, że nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osoby trzeciej.
Nawet gdyby zarzut naruszenia przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu uznać za uzasadniony, to i tak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem mogła się ona zakończyć jedynie decyzją odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał, że w sprawie tej możliwe jest odmienne rozstrzygnięcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że uzasadnienie nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. WSA ograniczył się jedynie do wskazania, iż konieczna jest ocena istnienia przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Nie wyjaśnił jednak, na czym miałoby polegać dalsze działanie organów administracji w razie uznania, że przesłanki takie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Lakoniczne stwierdzenie, iż "Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego lub karnego - tak, aby można było wniosek ten uwzględnić", bez wskazania, jakie konkretnie "działania w sferze prawa cywilnego lub karnego" należy przedsięwziąć, z jakich konkretnie przepisów prawa wynika obowiązek podjęcia takich działań, jak również nie wyjaśnia, jaki wpływ na dalsze procedowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu miałby fakt podjęcia takich "działań".
Gmina m. st. Warszawy w skardze kasacyjnej zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.
- 1) art. 7 ust, 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku dawnego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) i ewentualne wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi własność osoby trzeciej;
- 2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji, że przyznanie przedmiotowej działki (jako nieruchomości zamiennej) na własność Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w W. orzeczeniem Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w W. z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej i sprzedaż przedmiotowej działki na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. w S. chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 dekretu;
- 3) art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do zajęcia stanowiska, iż fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność innej osoby nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu;
- II. prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi T.B.-W. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego W. była zgodna z prawem materialnym i procesowym;
- 2) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. była zgodna z prawem materialnym i procesowym;
- 3) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez ocenę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie;
- 4) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osoby trzeciej,
- 5) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, która będzie trwale niewykonalna;
- 6) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wyjście przez Sąd I instancji poza granice przedmiotowej sprawy przez:
- a) nałożenie na Gminę m.st. Warszawy obowiązków w zakresie podjęcia "działań w sferze prawa cywilnego i karnego", których celem ma być stworzenie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy z wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu;
- b) dokonanie oceny orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w W. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie przyznania na własność Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w W. przedmiotowej działki jako "działania w złej wierze":
- 7) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na Gminę M. St. Warszawy obowiązku "działania w sferze prawa cywilnego lub karnego - tak, aby można było wniosek ten uwzględnić";
- 8) art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. przez przekroczenie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, które mogą jedynie dotyczyć ponownego postępowania administracyjnego oraz powinny być skierowane do organu administracji, który będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę, nie mogą zaś dotyczyć "działań w sferze prawa cywilnego lub karnego" oraz być skierowane do osoby prawnej jaką jest Gmina m.st. Warszawy, która jedynie uczestniczy w postępowaniu;
- 9) art. 153 P.p.s.a. przez objęcie wskazaniami co do dalszego postępowania Gminy m.st. Warszawy tj. uczestnika tego postępowania zamiast organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.),
- 10) art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zastosowanie w toku sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej środka nieznanego ustawie w postaci orzeczenia nakazu podjęcia działań w sferze prawa cywilnego lub karnego, którego wykonanie ma zmierzać do usunięcia przeszkód prawnych aktualnie uniemożliwiających organowi administracji pozytywne załatwienie sprawy, co w dalszej perspektywie ma umożliwić pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej (przy spełnieniu pozostałych przesłanek);
- 11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez rozpoznanie skargi T. B. – W. z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem zaskarżonej decyzji;
- 12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) przez naruszenie samodzielności Gminy m.st. Warszawy, podlegającej ochronie sądowej, orzeczonym nakazem podjęcia działań w sferze prawa cywilnego lub karnego, nie znajdującym podstaw prawnych.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest możliwe zaakceptowanie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu polegającej na pominięciu przy rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu wszelkich innych przepisów prawa i zdarzeń prawnych, które dotyczyły przedmiotowej nieruchomości. Taka wykładnia prowadzi do sugerowania organowi administracji, iż przy spełnieniu przesłanki określonej w art. 7 ust. 2, organ ten powinien wydać decyzję pozytywną o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu, który stanowi własność osoby trzeciej, tj. osoby prawnej prawa prywatnego. Tymczasem nie jest możliwe ustanowienie na rzecz byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do gruntu, który aktualnie stanowi własność osób trzecich. Decyzja wydana w trybie art. 7, gdyby była oparta o wyżej opisaną wykładnię obciążona byłaby wadą prawną określoną w art. 156 § i pkt 2 K.p.a. czyli rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja taka byłaby obciążona wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tzn. byłaby niewykonalna i jej niewykonalność miałaby charakter trwały.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, nie można nie uwzględniać późniejszych względem daty wpływu wniosku dekretowego zdarzeń prawnych, jakie odnosiły się do przedmiotowej nieruchomości. Zdarzenia te, jak choćby w niniejszej sprawie przyznanie przedmiotowej działki (jako nieruchomości zamiennej) na własność Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w W. orzeczeniem Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w W. z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej i sprzedaż tej działki przez Gminę Wyznaniową Żydowską w W. na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. w S. mają istotny wpływ na rozpatrzenie wniosku dekretowego i jako takie winny podlegać ocenie przez organ administracji. Organ nie może pomijać takich zdarzeń prawnych jak sprzedaż nieruchomości gruntowej lub jej części albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych określoną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Odnośnie do naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Gmina uważa, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i Prezydenta m. st. Warszawy nie są obciążone wadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., ponieważ organy w wystarczającym zakresie zgromadziły i prawidłowo oceniły zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy ustalając, iż dawna nieruchomość położona przy ul. G. stanowi własność spółki [...] na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006r., w związku z czym wniosek dekretowy nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.
Zaskarżony wyrok narusza art. 151 p.p.s.a. przez to, że przepis ten nie został zastosowany w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaskarżona przez T. B.-W. była zgodna z prawem materialnym i procesowym.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, zaskarżony wyrok rażąco narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nałożenie na Gminę obowiązków nieznanych ustawie. Żaden bowiem przepis prawa nie kreuje obowiązków Gminy w postaci podejmowania "działań w sferze prawa cywilnego lub karnego", których celem mogłoby być usuwanie przeszkód prawnych uniemożliwiających zwrot w naturze nieruchomości, na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Jak powszechnie wiadomo, do dzisiaj nie zostały uchwalone przepisy reprywatyzacyjne. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. został naruszony również w ten sposób, iż Sąd I instancji wypowiedział się na temat orzeczenia Komisji Regulacyjnej dotyczącego przekazania przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W., określając je jako wydane w złej wierze. Jest to orzeczenie prawomocne, któremu przysługuje domniemanie zgodności z prawem; zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji administracyjnych.
Wyżej przedstawione uwagi dotyczące nałożenia na Gminę m.st. Warszawy obowiązków podejmowania działań w sferze prawa cywilnego lub karnego wskazują również na oczywiste naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., czyli niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia tych obowiązków na Gminę.
Rażące naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. polega również na skierowaniu tzw. wskazań co do dalszego działania nie do organów administracji, które orzekały w trybie administracyjnym ale do uczestnika - osoby prawnej prawa publicznego, tj. Gminy m.st. Warszawy. Natomiast wskazania te nie dotyczyły postępowania administracyjnego, które ma być przeprowadzone przez te organy, ale bliżej niesprecyzowanych "działań w sferze prawa cywilnego lub karnego". Te uwagi odnoszą się również do naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a.
Z kolei naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych skarżąca kasacyjnie upatruje w orzekaniu według kryterium słuszności a nie zgodności z prawem, co doprowadziło do wydania wyroku rażąco naruszającego prawo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy m.st. Warszawy T. B.-W. wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 § 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniosła się polemicznie do zarzutów oraz argumentacji skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należało poddać ocenie dopuszczalność skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę m. st. Warszawy.
Zgodnie z art. 173 § 2 P.p.s.a. jedną z przesłanek dopuszczalności skargi kasacyjnej jest wniesienie jej przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W razie stwierdzenia, że skarga kasacyjna wniesiona została przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 32 i art. 33 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę kasacyjną jako niedopuszczalną (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04).
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 K.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04 – niepublik., postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06 – niepublik., postanowienie NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1117/06 – niepublik., postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09 – niepublik., wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, Wspólnota 2009/24/30, postanowienie NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09 – niepublik.).
Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.
W rozpoznawanej sprawie Prezydent m. st. Warszawy, będący organem wykonawczym tego Miasta, działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. W tej sytuacji Gmina m. st. Warszawy nie była stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miała statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt, że Gmina otrzymała zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sam przez się nie czyni z niej strony tego postępowania. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Gminę m. st. Warszawy skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Stosownie zaś do art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę wniesioną uchybieniem terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.
Mając na względzie przedstawione wywody i ustalenia należało uznać, że skarga kasacyjna Gminy m. st. Warszawy, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 P.p.s.a. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., ponieważ oparta została na usprawiedliwionych podstawach.
Istota zaskarżenia sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prowadzącej do stwierdzenia, iż okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku byłego właściciela nie stanowi własności m. st. Warszawy, a stanowi własność osoby trzeciej, nie zwalnia Prezydenta m. st. Warszawy z obowiązku rozpatrzenia tego wniosku w oparciu o przesłanki określone w art. 7 dekretu. Konsekwencją takiej wykładni było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu odmawiając przyznania T. B.-W., jako następczyni prawnej poprzedniego właściciela, prawa użytkowania wieczystego, bez zbadania określonej w tym przepisie jedynej przesłanki, jaka może przesądzić o przyznaniu bądź odmowie przyznania tego prawa, a mianowicie - czy korzystanie przez nią z przedmiotowej nieruchomości daje się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.
Przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie można zaakceptować. Zasady wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni dosłownej (językowej). W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie Sąd orzekający w I instancji złamał tę zasadę, nadając priorytetowe znaczenie językowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przez uznanie, że przepis ten należało zastosować w niniejszej sprawie zgodnie z jego dosłownym brzmieniem poprzez zbadanie, czy zachodzi przesłanka zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzająca o przyznaniu przez użytkowania wieczystego na rzecz następczyni prawnej poprzedniego właściciela.
Sąd wojewódzki nie dostrzegł znaczenia koniecznej w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni systemowej i podstawowej dyrektywy tej wykładni, która zakazuje wykładni prowadzącej do sprzeczności norm wewnątrz systemu prawa. Zważyć zaś należy, że zgodnie z art. 232 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa albo własność jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu kreującego prawo użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 2 dekretu) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 232 k.c.; jest więc wykładnią contra legem. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu w jego dosłownym rozumieniu oznaczałoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ani nie będącego własnością Skarbu Państwa ani własnością jednostki samorządu terytorialnego.
Organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. Należy pamiętać, że ustalona przez sąd wykładnia przepisu prawa mającego zastosowanie w danej sprawie, bezwzględnie wiąże organ przy jej rozstrzyganiu. Nie można też pominąć precedensowej roli takiego orzeczenia w innych sprawach, w których rozstrzygnięcie interpretacyjne nie byłoby wprawdzie wiążące, ale do ewentualnego przyjęcia zawartej w nim wykładni mogłyby skłaniać względy jednolitości orzecznictwa.
W tej sytuacji za pozbawiony racji należy uznać zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, że przekazanie nieruchomości na własność Gminie Wyznaniowej Żydowskiej jest okolicznością nie mającą prawnej doniosłości, w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, przy rozpoznaniu wniosku poprzedniego właściciela. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, bezprzedmiotowe jest w tym stanie sprawy badanie wymaganej przepisem art. 7 ust. 2 dekretu przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nawet w przypadku stwierdzenia istnienia tej przesłanki nie mogłaby być wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. decyzja uwzględniająca prawidłowo złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości.
Chybiona jest argumentacja Sądu I instancji odwołująca się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07. Sąd nie wziął pod uwagę, że powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1005/06 w sprawie o zasadniczo odmiennych okolicznościach prawnych. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem m. st. Warszawa "było i jest właścicielem spornego gruntu i tego nikt nie kwestionował.", co Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uzasadnieniu swojego wyroku. Wyklucza to jakąkolwiek analogię do okoliczności niniejszej sprawy.
W świetle przedstawionych rozważań za trafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 232 § 1 i 2 k.c. Konsekwencją tego jest zasadność zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.