Uzasadnienie
Pismem z 30 września 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Zagórz wystąpił do Wojewody Podkarpackiego, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), o stwierdzenie nabycia przez gminę Zagórz z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną – ul. Plac Obrońców Węzła Zagórskiego.
Decyzją z 9 sierpnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Zagórz prawa własności nieruchomości położonej w Zagórzu, obręb Zagórz, oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. Plac Obrońców Węzła Zagórskiego (uprzednio Plac Kolejowy).
Odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego złożyła "B." Spółka jawna w O. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 10 kwietnia 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B., od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 9 sierpnia 2012 r.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Organ wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.
Minister wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy działka [...], z której wydzieliła się działka nr [...], objęta księga wieczystą KW nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Przedsiębiorstwa Handlowego "B." prowadzonego w formie Spółki Cywilnej [...].
W wyniku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną na podstawie uchwały wspólników podjętej 27 grudnia 2002 r. właścicielem przedmiotowej działki stała się Spółka jawna "B."..
Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.
Organ wskazał, że na mocy rozporządzenia Nr 31 Wojewody Krośnieńskiego z 21 sierpnia 1996 r. zmieniającego uchwałę w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa krośnieńskiego do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego z 1996 r. Nr 37, poz. 166) i załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia ulica – Plac Kolejowy w Zagórzu została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.
Na podstawie Uchwały Nr XIV/85/92 Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 16 czerwca 1992 r. w sprawie zmiany nazewnictwa ulic na terenie miasta Zagórz, ulica Plac Kolejowy otrzymała nazwę – Plac Obrońców Węzła Zagórskiego.
Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 13 czerwca 2011 r. pod nr [...] z naniesioną granicą pasa drogowego oraz adnotacją informującą, iż przebieg granicy pasa drogowego jest zgodny ze stanem faktycznym w terenie za dzień 31 grudnia 1998 r. Wynika z tego, iż działka nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. Plac Kolejowy (następnie Plac Obrońców Węzła Zagórskiego) na dzień 31 grudnia 1998 r.
W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka zajętości nieruchomości pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r.
Minister wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.
O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnia wraz z poboczem, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasami izolacyjnymi.
Odnosząc się natomiast do władztwa publicznoprawnego organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.
Minister podkreślił, że z akt sprawy, w tym z protokołu rozprawy administracyjnej z 3 lipca 2012 r. wynika, iż działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była zaasfaltowana, czemu nie zaprzeczył B.S. – wspólnik reprezentujący "B.". Przedstawiciel gminy I.K. oświadczył, iż gmina wykonywała władztwo publicznoprawne nad przedmiotową nieruchomością poprzez odśnieżanie i zamiatanie. B.S. wskazał, iż użytkownicy poszczególnych lokali sąsiadujących z działką nr 894/2 mieli obowiązek utrzymania porządku na spornym gruncie i faktycznie to wykonywali.
W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz z dnia 30 września 2011 r. wskazujące, iż na działce nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonywane było władztwo publiczne.
Z metryki ulicy Plac Kolejowy w Zagórzu (następnie ul. Plac Obrońców Węzła Zagórskiego) sporządzonej 30 lipca 1987 r. wynika, iż na ulicy znajduje się nadziemna sieć energetyczna oraz rozmieszczone są latarnie oświetleniowe, zaś odwodnienie ulicy stanowi kanalizacja burzowa i powierzchniowa.
Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacje i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością.
W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie świadczyły o sprawowaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznego nad drogą publiczną – ul. Plac Obrońców Węzła Zagórskiego (uprzednio ul. Plac Kolejowy).
Odnosząc się do kwestii bieżącego utrzymania działki nr [...] jako zajętej pod ul. Plac Obrońców Węzła Zagórskiego przez użytkowników lokali przylegających do działki przed oraz w dniu 31 grudnia 1998 r., organ wskazał, iż nie wykluczyło to władania publicznego Gminy Zagórz.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "B.".
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, art. 28, art.77 i art. 80 kpa, polegające na nieuprawnionym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż zaistniały przesłanki skutkujące nabyciem własności działki przez Gminę Zagórz, a nadto przez błędne ustalenie stron postępowania;
- 2. przepisu prawa materialnego: art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin "droga gminna" stanowiąca drogę publiczną może być interpretowany rozszerzająco i obejmować również miejskie drogi lokalne, choć żaden przepis prawa nie zrównuje tych dwóch odmian dróg.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 1247/13 oddalił skargę.
Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organy prawidłowo powołały treść tego przepisu i wskazały, jakie przesłanki muszą być spełnione, aby mógł być on zastosowany.
Bezsporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność skarżącej Spółki.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że żaden przepis ustawy z 13 października 1998 r., w tym również art. 73, nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. O tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 powyższej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.
Organy słusznie zdaniem WSA w Warszawie wskazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość stanowiąca działkę nr 894/2 zajęta była pod drogę publiczną Plac Obrońców Węzła Zagórskiego (dawniej Plac Kolejowy). Uchwałą nr XIV/85/92 Rady Miejskiej w Zagórzu z 16 czerwca 1992 r. w sprawie zmiany nazewnictwa ulic na terenie miasta Zagórz zmieniono nazwę ul. Plac Kolejowy na ul. Plac Obrońców Węzła Zagórskiego. Ulica ta wymieniona jest w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 31 Wojewody Krośnieńskiego z 21 sierpnia 1996 r. zmieniającego uchwałę nr XXIII/134/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krośnie z 25 listopada 1987 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie województwa krośnieńskiego do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krośnieńskiego Nr 37/96). Ulica wymieniona została w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta Zagórza, jako zajęta pod drogę nr [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., drogi lokalne stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krośnie z 25 listopada 1987 r. rozporządzeniem wojewody była w ówczesnym stanie prawnym dopuszczalna. Otóż zgodnie z art. 53 ust.1 ustawy z 22 maja 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U Nr 21 poz. 123) do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych. Zgodnie natomiast z art. 21 tej ustawy wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia. Rozporządzenia wojewody ogłasza się w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 24 ww. ustawy). Wobec tego należy uznać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica Plac Obrońców Węzła Zagórskiego, dawniej nazwana Placem Kolejowym, była zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Sporna działka położona jest w granicach pasa drogowego o czym świadczy załącznik graficzny do dokumentu "Metryka Ulicy – Plac Kolejowy" z 30 lipca 1987 r. Jak wynika z metryki, na działce jest chodnik, nadziemna sieć energetyczna, są latarnie oświetleniowe, instalacja kanalizacyjno- burzowa i powierzchniowa. Z oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz z 8 marca 2012 r. wynika, że sporna działka jest chodnikiem o nawierzchni bitumicznej i stanowi dojście do obiektów usługowych i dworca kolejowego. Chodnik w całości utrzymywany jest przez Gminę (odśnieżanie, sprzątanie). Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 3 lipca 2012 r. przedstawiciel Gminy I.K. oświadczył, że 31 grudnia 1998 r. działka była pokryta asfaltem i że stan taki istniał co najmniej od 1992 r. Podniósł, że gmina zajmowała się odśnieżaniem i zamiataniem tego fragmentu ulicy.
Natomiast właściciele sąsiednich działek we własnym zakresie zamiatali i odśnieżali swoje działki. Współwłaściciel skarżącej Spółki B.S. stwierdził, że w dacie zakupu nieruchomości w 1995 r. na jej części był asfalt. Wyżej wskazane dowody potwierdzają więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, władztwo publicznoprawne Gminy w dniu 31 grudnia 1998 r. nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonały właściwej oceny materiału dowodowego. Wobec tego niezasadne okazały się zdaniem WSA w Warszawie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. oraz przepisów art. 138 § 1 pkt. 1, art. 7, art. 77, art. 80 kpa.
Co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 28 kpa, Sąd wskazał, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. są: podmiot będący w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oraz Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami nieruchomości. Natomiast uczestniczenie w postępowaniu również innego podmiotu nie skutkuje, że ma on z tej przyczyny przymiot strony w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 kpa. Wprawdzie organy doręczyły decyzje Staroście Powiatowemu w Sanoku, jednakże z samego faktu doręczenia podmiot ten ani również powiat nie uzyskały przymiotu strony. Jednakże fakt doręczenia decyzji Staroście nie skutkuje automatycznie wadliwością decyzji organów obydwu instancji. Z kolei doręczenie decyzji burmistrzowi, a nie gminie, nie narusza prawa, bowiem burmistrz jest organem gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.
Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiodła Spółka B. Postawiła w niej orzeczeniu dwa zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez nieuprawnione przyjęcie, że pojęcie "droga lokalna miejska" jest pojęciem tożsamym do "drogi gminnej" na tle stanu prawnego rozpoznawanej sprawy.
Po drugie, naruszenie art. 103 ust. 2 ww. ustawy przez nieuzasadnione rozszerzenie pojęcia dróg gminnych użytego w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy o kategorię dróg lokalnych miejskich na dzień 31 grudnia 1998 r., albowiem drogi lokalne miejskie stały się kategorią dróg gminnych dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica Plac Obrońców Węzła Zagórskiego (dawniej: Plac Kolejowy) była zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, zakres jej rozpoznania określony został zarzutami skargi kasacyjnej.
Zarzuty te uznać należy za niezawierające usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) do którego miało dojść przez nieuprawnione przyjęcie, że pojęcie "droga lokalna miejska" jest pojęciem tożsamym do "drogi gminnej" na tle stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Przepis ten określa bowiem, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Posługuje się zatem pojęciem "drogi publicznej". W dniu 31 grudnia 1998 r., na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985, Nr 14, poz.
60) w ówczesnym brzmieniu, do dróg publicznych zaliczano "drogi gminne oraz lokalne miejskie". A zatem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi lokalne miejskie lub drogi gminne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nie ma zatem znaczenia, czy pojęcie "droga lokalna miejska" jest pojęciem tożsamym do "drogi gminnej" na tle stanu prawnego rozpoznawanej sprawy, gdyż niezależnie od kwalifikacji w tym względzie rezultat zastosowania ww. przepisu będzie jednakowy.
Powyższe przesądza także o nietrafności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie doszło bowiem w sprawie do naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które miało powstać przez nieuzasadnione rozszerzenie przez sąd administracyjny pojęcia dróg gminnych użytego w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy o kategorię dróg lokalnych miejskich na dzień 31 grudnia 1998 r., gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie drogi lokalne miejskie stały się kategorią dróg gminnych dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. Art. 103 ust. 2 tej ustawy stanowi bowiem, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis ten nie mógł mieć zatem w sprawie znaczenia, gdyż zastosowaniu w niej podlegały art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w ówczesnym brzmieniu.
Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica Plac Obrońców Węzła Zagórskiego (dawniej: Plac Kolejowy) była zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zatem podpadała pod normę art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Do powiązanej z tym kwestii stosowania art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, powołanego w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w ogóle się zaś w sprawie nie odnosił.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podlegał na nowelizacjom, co w istocie legło u podstaw bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.