Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1104/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. i K. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. m.st. Warszawy, z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas oznaczony i rozstrzygnięcia o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy P. m.st. Warszawy, działając na podstawie § 6 ust.1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy P. m. st. Warszawy stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy; § 4 i § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, nie wyraził zgody na zawarcie przez K. M. i K. M. umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony oraz rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu.
W uzasadnieniu uchwały organ zaznaczył, że K. i K. M., zamieszkali przy ul. D. [...], wystąpili z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na czas nieoznaczony. Organ stwierdził, że w dniu [...] marca 2014 r. urodziła się córka wnioskodawców. Zainteresowani występują o pomoc mieszkaniową z lokalu, którego najemcą jest B. M.. Przedmiotowy lokal składa się z 2 pokoi i kuchni, jego powierzchnia użytkowa wynosi 30,83 m², w tym powierzchnia mieszkalna 19,69 m². W lokalu zamieszkują 4 osoby.
Rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zostało dokonane w oparciu o przepisy uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.
Organ wyjaśnił, iż na podstawie § 22 ust.2 pkt 5 lit. b uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków, należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że K. M. nie zamieszkuje w lokalu, z którego wraz z mężem ubiega się o najem, natomiast zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] na terenie Dzielnicy [...] i tam jest zgłoszona do opłat czynszowych. Najemcą lokalu jest B. O. (babcia zainteresowanej). Lokal składa się z 2 pokoi i kuchni, jego powierzchnia użytkowa wynosi 77,37 m², w tym powierzchnia mieszkalna 46,34 m². W lokalu zamieszkuje 5 osób. W przypadku wspólnego zamieszkania K. M. z żoną i córką, w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] pozostanie zachowana norma metrażowa, o której mowa w § 4 pkt 1 uchwały. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wyniesie wówczas 7,73 m².
Zdaniem organu, zgodnie z § 22 ust. 5 uchwały, informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy organ uznał, iż zasadnym będzie niewyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu K. M. i K. M. na liście osób oczekujących na najem lokalu.
W dniu [...] marca 2016 r. strony wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zaskarżonej uchwały i zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zarząd Dzielnicy podjął uchwałę z dnia [...] kwietnia 2016 r. o uznaniu za bezzasadne ww. wezwania.
K. M. i K. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przedwczesne podjęcie uchwały w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz pomimo braku ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, błędną ocenę zgromadzonych dowodów oraz dokonania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym. Ponadto zarzucili naruszenie § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt. 5 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy poprzez zaniechanie przez organ przy rozpoznawaniu sprawy wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych skarżących i nieuwzględnienie braku możliwości zamieszkania skarżących w innych lokalach.
Zarzucili także naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z § 22 ust. 5 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. poprzez ich niezastosowanie.
W motywach skargi skarżący wskazali, że fakt, iż K. M. zarówno mieszkała, jak i mieszka w lokalu przy ul. D. wynika wprost z dokumentów będących w posiadaniu organu. Z dokumentów tych wynika, że od momentu złożenia przez skarżących wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów gminy (tj. w grudniu 2013 roku) do narodzin córki, K. M. zamieszkiwała wraz z mężem w lokalu nr [...] przy ul. D. [...]. Następnie, w celu umożliwienia lepszej opieki nad sobą oraz dzieckiem w okresie bezpośrednio następującym po porodzie, K. M. przebywała pod okiem swojej matki i babki w lokalu nr [...] przy ul. R. [...], po czym z powrotem wróciła do lokalu przy ul. D. [...], gdzie zamieszkuje do dziś.
Skarżący podkreślili, że organ oparł całość swoich ustaleń faktycznych na wizji lokalnej, z której jasno wynika, iż K. M. jedynie przebywa, a nie zamieszkuje na stałe przy ul. R.. Nie sposób również zgodzić się ze stwierdzeniem Zarządu, że "potwierdzenie pobytu" danej osoby w konkretnym lokalu stanowi o zamieszkiwaniu w danym lokalu na stałe. Ustalenie zamieszkiwania osoby w danym lokalu powinno wiązać się z ustaleniem w szczególności, czy dana osoba posiada tam swoje rzeczy osobiste oraz czy dysponuje własnym miejscem noclegowym lub własnym pokojem. Na takie rozumienie terminu "zamieszkanie" wskazuje także definicja legalna miejsca zamieszkania znajdująca się w Kodeksie cywilnym, zgodnie z którą z miejscem zamieszkania wiąże się przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, a nie przebywanie jedynie przez część swojego czasu. Adresem zamieszkania osoby jest adres, pod którym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu.
Wskazane pojęcie jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Przyjmuje się, że te dwa elementy muszą występować łącznie.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.", dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi k.p.a., w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.
Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Jak wynika z akt sprawy K. M. wystąpił w dniu [...] grudnia 2013 r. (data wpływu wniosku do Urzędu m. st. Warszawy) z wnioskiem o najem na czas nieoznaczony lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał między innymi, iż mieszka z rodzicami i bratem w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i toalety o powierzchni użytkowej 33,33 m², w tym powierzchni mieszkalnej 19,37 m². W dniu [...] października 2013 r. zawarł związek małżeński z K. M.. Jego żona jest w chwili składania wniosku w siódmym miesiącu ciąży. Wnioskodawca stwierdził, iż z uwagi na wielkość mieszkania jego rodziców nie może zamieszkać w tym mieszkaniu wraz z żoną i dzieckiem, które wkrótce się urodzi.
We wniosku K. M. wskazał też, że jego żona mieszka wraz z matką, babcią i siostrą w mieszkaniu nr [...], położonym w Warszawie przy ul. R. [...]. Rodzina żony nie wyraża zgody na jego zamieszkiwanie w ww. lokalu. Wnioskodawca nie ma środków finansowych na wynajęcie lub zakup samodzielnego mieszkania. Wnioskodawca wyjaśnił, iż pracę rozpoczął w czerwcu 2013 r. na podstawie umowy na czas określony, żona jego zaś nie pracuje i zamierza pozostać w domu i opiekować się dzieckiem.
W toku czynności wyjaśniających ustalono, że mieszkanie, w którym zamieszkuje K. M. składa się z dwóch pokoi i kuchni, a jego powierzchnia użytkowa wynosi 77,37 m² w tym powierzchnia mieszkalna wynosi 46,34 m2. Najemcą lokalu jest B. O. (babcia K. M.). W lokalu zamieszkuje 5 osób, tj. matka, babka, siostra zainteresowanej, sama zainteresowana wraz z córką (protokół z wizji lokalnej z dnia [...] kwietnia 2014 r.).
W oświadczeniu załączonym do ww. protokołu K. M. wskazała, że po urodzeniu córki i opuszczeniu szpitala przez okres około 3 tygodni na stałe zamieszkiwała w lokalu przy ul. R. [...]., ale również pomieszkuje u męża przy ul. D. [...] m. [...].
W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r. w lokalu przy ul. D. nie stwierdzono rzeczy należących do zainteresowanej, takich jak: ubrania, bielizna czy inne rzeczy osobistego użytku.
Okoliczności te kwestionują skarżący, stwierdzając, iż K. M. po krótkim 3 tygodniowym pobycie w mieszkaniu swojej babki - w okresie bezpośrednio po urodzeniu dziecka - zamieszkała wraz z dzieckiem w mieszkaniu swoich teściów przy ul. D. [...]. Na dowód tego skarżący powołują się na oświadczenie o liczbie osób zamieszkujących w lokalu przy ul. D. z [...] listopada 2014 r. oraz w lokalu przy ul. R. [...] z [...] lipca 2014 r.
Ponadto skarżący stwierdzają, że w lokalu przy ul. R. [...] zamieszkuje wuj K. M. – S. K.. Rodzina skarżącej nie wyraża zgody na zamieszkanie K. M. w lokalu przy ul. R. [...]. Uwzględnienie kolejnej osoby (S. K.) spowoduje, że powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę w tym lokalu będzie mniejsza niż 6 m².
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z odpowiedzi na skargę, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku stanowiła okoliczność, że babka skarżącej – B. O. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. R. [...], który zabezpiecza normy mieszkaniowe dla skarżących i ich dziecka.
Zdaniem Sądu I instancji argumentacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie pozwala ona na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, tj. "możliwości zamieszkania" skarżących w mieszkaniu babci skarżącej. W ocenie Sądu przesłanka "możliwości zamieszkania" nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia przy ocenie jej występowania metrażu powierzchni mieszkaniowej, na co wyłącznie powołał się organ w uzasadnieniu, ale również uwarunkowania np. interpersonalne, społeczne. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący sygnalizowali, że babka i pozostałe osoby zamieszkujące lokal przy ul. R. [...] nie wyrażają zgody na ich zamieszkanie w tym lokalu. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie jest wprawdzie tak, że brak takiej zgody automatycznie eliminuje możliwość powołania się na przesłankę z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, ale nie do zaakceptowania jest też sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osób ubiegających się o najem lokalu w mieszkaniu będącym w dyspozycji osób wskazanych w ww. uchwale.
Przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżących w mieszkaniu babki poprzez chociażby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii w tej kwestii (§ 22 ust. 3 ww. uchwały). W sprawie nie zostało również w sposób należyty wyjaśnione, gdzie zamieszkuje K. M.. Wizja w lokalu przy ul. D. [...] była przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2014 r. Skarżący wyjaśniają zaś, że dopiero po upływie 3 tygodni od wyjścia ze szpitala po urodzeniu córki ([...] marca 2014 r.), K. M. zamieszkała wraz z córką w mieszkaniu swoich teściów. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona poprzez ponowne przeprowadzenie wizji lokalnych w obydwu mieszkaniach.
Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.
Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwala została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Dzielnicy P. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania zawartych w uchwale Nr [...] a szczególnie naruszenie przepisów jej § 22 ust. 2 in gremio i konkretnie § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, poprzez to, że Sąd I instancji uznał, iż organ rozpoznając sprawę nie dokonał wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, t.j. "możliwości zamieszkiwania" skarżących w mieszkaniu babci skarżącej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dopełnił obowiązku wnikliwej analizy sprawy, gdyż przy ocenie stanu faktycznego powołał się na dokumenty, które nie były w obiegu w trakcie podejmowania skarżonej uchwały, powstały później. Ponadto Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił organowi pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych oraz nierespektowanie zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że podczas wizji lokalnej w dniu [...] stycznia 2014 r. dokonanej w lokalu przy ul. D. [...] przez przedstawicieli organu stwierdzono brak jakichkolwiek śladów pobytu w tym lokalu młodej kobiety, w dodatku w zaawansowanej ciąży. Ponadto powołane przez Sąd I instancji oświadczenia o ilości osób zamieszkujących w tym lokalu oraz w lokalu przy ulicy R. [...] powstały po zakończeniu postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i K. M. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania zawartych w § 22 ust. 2 powołanej uchwały, a w szczególności § 22 ust. 2 pkt 5 lit b tej uchwały.
W § 22 powołanej uchwały określono tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu. Powołany § 22 ust. 1 stanowi, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...) wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Z kolei według ust. 2 tego paragrafu przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie: 1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy, 2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, 3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu, niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1, 4) rozporządzenie, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo, 5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy oraz osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkiwania wnioskodawcy w tych lokalach (ust. 2).
W myśl § 22 ust. 3 uchwały burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Wnioski, o których mowa w ust. 1, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza dzielnicy pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji do zaopiniowania (ust. 4). Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5).
Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności obliguje organ do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Argumentacja Sądu I instancji wskazująca na potrzebę szczegółowego przedstawienia okoliczności sprawy i ich oceny przez organ, jest prawidłowa. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka "możliwości zamieszkania" nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia przy ocenie jej występowania metrażu powierzchni mieszkaniowej, na co wyłącznie powołał się organ w uzasadnieniu, ale również uwarunkowania osobiste, rodzinne, społeczne. K. i K. M. sygnalizowali, że babka i pozostałe osoby zamieszkujące lokal przy ul. R. [...] nie wyrażają zgody na ich zamieszkanie w tym lokalu. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie jest wprawdzie tak, że brak takiej zgody automatycznie eliminuje możliwość powołania się na przesłankę z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, ale nie do zaakceptowania jest też sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osób ubiegających się o najem lokalu w mieszkaniu będącym w dyspozycji osób wskazanych w ww. uchwale.
Słusznie wskazuje Sąd I instancji, że przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżących w mieszkaniu babki poprzez chociażby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii w tej kwestii (§ 22 ust. 3 ww. uchwały). W sprawie nie zostało również w sposób należyty wyjaśnione, gdzie zamieszkuje K. M.. Wizja w lokalu przy ul. D. [...] była przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2014 r. Z wyjaśnień Skarżących natomiast wynika, że dopiero po upływie 3 tygodni od wyjścia ze szpitala po urodzeniu córki ([...] marca 2014 r.) K. M. zamieszkała wraz z córką w mieszkaniu swoich teściów. Zatem prawidłowe jest stanowisko Sąd I instancji, że kwestia powinna zostać wyjaśniona szczegółowo.
NSA w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę dostrzega nieadekwatność obowiązującej regulacji prawnej do przedmiotu sprawy. Jak wynika z przedmiotowej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, przedmiotem oceny w tej procedurze jest sytuacja życiowa i materialna osoby ubiegającej się o umieszczenie na liście osób do zawarcia umowy najmu, w tym takie okoliczności faktyczne jak zamieszkiwanie danej osoby w lokalu pod konkretnym adresem.
Z kolei uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki.
Słusznie natomiast zauważono w skardze kasacyjnej, że uchwała w przedmiocie najmu lokalu powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny według daty jej podjęcia, czyli dzień [...] czerwca 2014 r. Sąd I instancji na poparcie swojej argumentacji, podnoszącej niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, powołał się na oświadczenia skarżących o liczbie osób zamieszkujących z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r.(strona 12 uzasadnienia wyroku). Ten brak precyzji w zakresie przedstawieniu okoliczności sprawy i ich oceny prawnej nie miał jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem argumentacja Sądu I instancji co do rozumienia przesłanki "możliwości zamieszkiwania" i potrzeby przeprowadzenia wyjaśnień w tej mierze, jest prawidłowa.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.