Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 741/18), po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta B. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18 i art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) odmówił M. K. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na L. K. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Jak ustalił organ, w związku z orzeczeniem przez Sąd Okręgowy w B. z [...] maja 2013 r. (sygn. akt I C [...]) rozwodu pomiędzy B. M. a M. K. oraz ustaleniem na mocy ww. wyroku miejsca pobytu W. K. przy matce, dziecko to nie jest zaliczane do członków rodziny wnioskodawcy na mocy art. 2 pkt 16 ww. ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca.
Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy ww. decyzję. W ocenie Kolegium, fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać skutek prawny określony w art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. O opiece naprzemiennej orzekają sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Z treści wyroku rozwodowego z [...] maja 2013 r. wynika, że orzeczono o kontaktach z dzieckiem, ale nie o opiece naprzemiennej. W takiej zaś sytuacji, córki odwołującego z pierwszego małżeństwa, nie można uznać za członka obu rodzin.
Skargę na powyższą decyzję wniósł M. K., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz art. 7, art. 8, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś ocena organów prowadzi do skutków niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa.
Przywołując treść art. 5 ust. 2a, art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że kluczowe dla zaliczenia małoletniego dziecka do obydwu rodzin rozwiedzionych rodziców i uzyskiwania przez oboje rodziców prawa do części świadczenia wychowawczego jest sprawowanie przez tychże rodziców opieki w formie opieki naprzemiennej (w porównywalnych i powtarzających się okresach). Następnie Sąd zwrócił uwagę na treść przepisu art. 58 § 1 i § 1a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która uległa zmianie w dniu 29 sierpnia 2015 r., a która wskazuje zdaniem Sądu, że w obecnym stanie prawnym, gdy nie zachodzi taka potrzeba i gdy rodzice współpracują ze sobą w wychowywaniu małoletnich dzieci oraz gdy złożą stosowny wniosek sąd może nie wkraczać w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki na dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom.
Przed dniem 29 sierpnia 2015 r. sąd miał obowiązek orzec w wyroku rozwodowym o kontaktach z dzieckiem, co jednak nie oznacza, że w niniejszej sprawie nie może dojść faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układali wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą. Jak zauważył Sąd, z dniem 29 sierpnia 2015 r. doszło również do zmiany przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, tj. art. 582¹ § 4, art. 598²² i art. 756². Tym samym, nieco inaczej należy postrzegać fakt ustalenia kontaktów z dzieckiem w wyroku rozwodowym wydanym przed 29 sierpnia 2015 r. oraz w wyroku wydanym po tej dacie. Różnica polega na tym, że wyrok rozwodowy wydany przed 29 sierpnia 2015 r. ustalający kontakty żyjących w rozłączeniu rodziców z ich wspólnym małoletnim dzieckiem (dziećmi) nie zawsze oznacza, że skoro rodzice nie zawarli porozumienia, to też nie wychowują faktycznie dziecka (dzieci) naprzemiennie.
W stosunku zatem do wyroków rozwodowych wydanych przed tą datą okoliczność sprawowania opieki naprzemiennej powinna podlegać ocenie organów. W takim przypadku fakt ustalenia dużej częstotliwości kontaktów dziecka z jednym z rodziców może być, choć nie musi, przejawem sprawowania opieki naprzemiennej. Pamiętać bowiem należy, że art. 58 § 1b Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego umożliwił sądowi nieorzekanie o kontaktach na zgodny wniosek stron, a której to możliwości nie było przed ww. datą.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie sposób odmówić racji twierdzeniu skarżącego, iż treść wyroku rozwodowego z [...] maja 2013 r., w którego punkcie V ustalono z dużą częstotliwością, osobiste kontakty skarżącego z jego małoletnią córką, nie zaprzecza sprawowanej przez niego opiece naprzemiennej, zaś fakt nie orzeczenia w tym wyroku o mieszkaniu dziecka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach nie jest przesłanką uniemożliwiającą ustalenie, że faktycznie opieka naprzemienna w tej konkretnej sprawie ma miejsce i jest sprawowana wspólnie przez skarżącego i jego byłą żonę. Opiekę naprzemienną cechuje względna równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców.
Należy ją wiązać z sytuacją, w której rodzice rozwiedzeni sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem (dziećmi) na przemian, w mniej więcej równych powtarzających się okresach. Wiąże się to - w konsekwencji - z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców - na przemian.
W okolicznościach niniejszej sprawy, organy nie oceniły treści ww. orzeczenia rozwodowego pod kątem sprawowania opieki naprzemiennej przez skarżącego oraz jego byłej żony. W szczególności organy nie włączyły do akt sprawy niniejszej treści uzasadnienia tego wyroku, które z pewnością byłoby pomocne przy wyjaśnieniu spornej kwestii. Organy automatycznie natomiast przyjęły, że w stosunku do wyroku rozwodowego wydanego przed 29 sierpnia 2015 r. z opieką naprzemienną mamy do czynienia wyłącznie, gdy orzeczenie o tej opiece znajduje się wprost w tym wyroku. Powyższe założenie Sąd pierwszej instancji uznał za działanie zbyt daleko idące. Skoro bowiem aktualnie brak jest materialnoprawnej podstawy do zamieszczania w orzeczeniu sądu powszechnego wprost terminu "opieka naprzemienna", to tym bardziej nie sposób wymagać od strony przedłożenia orzeczenia o takiej treści w stosunku do wyroku rozwodowego wydanego przed 29 sierpnia 2015 r. Stąd ocena czy wnioskującemu przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego winna być wynikiem wykładni istoty orzeczenia sądu powszechnego, w którym orzeczono o zakresie opieki – władzy rodzicielskiej i kontaktów – nad dziećmi małżonków żyjących w rozłączeniu.
Jak zaznaczył Sąd, podobne stanowisko prezentują wojewódzkie sądy administracyjne pierwszej instancji i przytoczył te zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2018 r. w sprawie II SA/Łd 180/18.
Wskazując na powyższe, za zasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego – błędnej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy, które doprowadziło do zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli przesłanek sprawowania opieki naprzemiennej i w konsekwencji przedwczesne wykluczenie (z naruszeniem art. 7, 77 § 1 K.p.a.) W. K. z rodziny skarżącego, a w dalszej kolejności przedwczesne uznanie L. K. za pierwsze dziecko w rodzinie i odmowę przyznania na to dziecko świadczenia wychowawczego niezależnie od kryterium dochodowego. Organy w toku ponownego rozpoznania sprawy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie i rozstrzygnięcie sposobu (formy) sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem – W. K. W tym celu powinny rozważyć przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącego, jak i u jego żony na podstawie art. 15 ustawy. Brak ustaleń w tym zakresie narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a ustawy.
Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sformułowano odmienne stanowisko. Zdaniem jednak Sądu każda sprawa jest indywidualna i podlega odrębnej ocenie, zależnej od okoliczności konkretnej sytuacji. Zobowiązywanie natomiast skarżącego do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie opieki naprzemiennej tylko dlatego, że w wyroku rozwodowym sprzed 29 sierpnia 2015 r. nie orzeczono wprost opieki naprzemiennej, byłoby nadmiernym formalizmem. Stanowiłoby również rodzaj zaskoczenia obywatela nowymi regulacjami prawnymi. A takie sytuacje, jak wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, nie powinny mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa (vide orzeczenie z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- 1. bezzasadne przyjęcie, że w sprawie administracyjnej zakończonej przedmiotową decyzją Kolegium nastąpiło naruszenie przepisów art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te wymagają, aby pozostawanie pod opieką naprzemienną wynikało z orzeczenia sądu powszechnego, podczas gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było wykluczyć naprzemiennego sprawowania opieki przez skarżącego nad jego małoletnim dzieckiem pomimo tego, iż w orzeczeniu sądu powszechnego nie ustalono, że wspólne dziecko rozwiedzionych małżonków ma pozostawać pod ich opieką każdego z nich, w następujących po sobie porównywalnych okresach;
- 2. art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci na skutek jego niezastosowania i pominięcie celu świadczenia, który w okolicznościach sprawy może realizować tylko matka W. K. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że rezygnuje z rozprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśliło, że jeżeli ustawodawca stwierdził w przepisie prawa, że aby zaliczyć dziecko do dwóch rodzin, ma ono znajdować się pod opieką naprzemienną zgodnie z orzeczeniem sądu, to nie można twierdzić, że taki przepis dopuszcza ustalanie przez organy administracji publicznej, czy dziecko znajduje się rzeczywiście pod opieką naprzemienną każdego z rodziców. Byłoby to bowiem rozszerzającą interpretacją przepisu o charakterze wyjątkowym. Tym samym fakt braku orzeczenia w wyroku rozwodowym o mieszkaniu dziecka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach jest przesłanką uniemożliwiającą ustalenie, że w tej konkretnej sprawie ma miejsce "faktycznie opieka naprzemienna i jest sprawowana wspólnie przez skarżącego i jego byłą żonę".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, definiującego pojęcie "rodziny" przez które ustawodawca rozumie następujących członków rodziny: "małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców".
Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 947/17), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wykładnia językowa tego przepisu, który jest jasno i czytelnie skonstruowany, pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczną przesłankę uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców istnienie orzeczenia sądu, z którego wynika pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców.
Brak stosownego orzeczenia – wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji – w tym zakresie stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że tego rodzaju opieka jest sprawowana przez oboje rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi, gdy chodzi o rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, należą do kategorii spraw cywilnych (rodzinnych), podlegających wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Tak więc jeśli fakt opieki naprzemiennej nie wynika ze stosownego orzeczenia sądu cywilnego, wydanego w oparciu o prawo rodzinne i opiekuńcze, to organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego, nie może samodzielnie, w ramach tego postępowania, ustalać w jaki sposób, w danym przypadku, faktycznie jest sprawowana opieka nad dzieckiem, czy nosi znamiona opieki naprzemiennej. Przedstawione stanowisko w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 jest zgodne z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17, 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 985/17, 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1674/17, 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 2776/18 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również podziela. Z tych też przyczyn zasadny okazał się być zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. (zarzut 1).
Stwierdzić również trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy, z wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w B. z [...] maja 2013 r. dotyczącym władzy rodzicielskiej rozwiedzionych małżonków nad ich małoletnim dzieckiem W. K., ustalającym miejsce pobytu dziecka przy matce oraz regulującym kontakty skarżącego z dzieckiem nie wynika, by dziecko to pozostawało pod opieką naprzemienną. W wyroku tym Sąd Okręgowy wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi powierzył wprawdzie obojgu rodzicom, ale ustalił jednocześnie, że miejscem pobytu dziecka będzie miejsce pobytu matki, wyraźnie odkreślając, kiedy małoletnia może być z tego miejsca zabierana.
Sąd Okręgowy nie ustanowił zatem wyraźnie opieki naprzemiennej nad dzieckiem, czego wymaga hipoteza art. 2 pkt 16 ustawy, lecz jedynie uregulował kontakty rodzica z dzieckiem. Rozstrzygnięcie to nie może być zatem traktowane jako ustanowienie opieki naprzemiennej nawet w przypadku, gdy ustalona przez sąd opiekuńczy częstotliwość kontaktów dziecka z jednym z rodziców jest znaczna. Z uwagi na powyższe, na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. (zarzut 2).
Zauważyć wreszcie należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2018 r., na który powoływał się Sąd pierwszej instancji w skarżonym orzeczeniu, również został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2059/18.
Odnośnie z kolei argumentacji Sądu pierwszej instancji, że zobowiązanie skarżącego do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie opieki naprzemiennej byłoby nadmiernym formalizmem i stanowiłoby rodzaj zaskoczenia obywatela nowymi regulacjami prawnymi, podzielić należało stanowisko organu odwoławczego przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że nie można za taki uznać ścisłego interpretowania przepisów o charakterze wyjątkowym, szczególnie że orzekanie w sprawach dotyczących opieki zostało zarezerwowane wyłącznie dla sądów powszechnych. Skoro zatem ustawodawca w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci posłużył się regulacjami wprowadzonymi do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego po 2015 r., to można wymagać od wnioskodawcy, aby również spełnił te wymogi, występując do sądu rodzinnego o odpowiednie ukształtowanie sprawowanej opieki.
W tym stanie sprawy uznając, że skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 182 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy.