Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2620/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku.
Z akt postępowania wynika, że wskazaną powyżej decyzją nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą przyznania z wniosku G. F. świadczenia w drodze wyjątku dzieciom K. i K. B., po zmarłym ojcu A. B. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące warunki:
- - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;
- - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności;
- - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
- - nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
Niespełnienie przez wnioskodawcę którejkolwiek z ustawowych przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Prezesa ZUS nie spełniał warunków do przyznania świadczenia z art. 83 powołanej ustawy, bowiem z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których A. B. nie nabył on uprawnień do świadczenia ustawowego.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2005 r. Sąd dokonał wykładni art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych konstatując, iż przepis ten nie mógł być zastosowany, ponieważ nie została spełniona przesłanka nieuzyskania przez zmarłego prawa do świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności. Podzielił ocenę organu administracyjnego, iż w aktach sprawy nie dowodów mogących wskzywać, że zmarły nie podejmował zatrudnienia skutkującego dłuższy staż ubezpieczeniowy z przyczyn od niego niezależnych., które można by uznać za szczególne okoliczności uniemożliwiające zatrudnienie. Dlatego w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w szczególnym trybie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie dopatrzono się naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł w imieniu G. F. ustanowiony z urzędu adwokat. Na podstawie art. 173 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zaskarżył powołany wyrok w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie przez A. B. zatrudnienia było spowodowane przyczynami leżącymi po stronie zmarłego mimo, iż z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, ze w tym okresie opiekował się małoletnimi dziećmi;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez obrazę zasad postępowania dowodowego w zakresie zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji oraz swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności nie wzięcia pod uwagę faktu wykonywania opieki nad małoletnimi dziećmi w okresach, kiedy A. B. nie mógl znaleźć zatrudnienia, a organ administracyjny nie zebrał bardzo istotnych dowodów w niniejszej sprawie i wobec czego nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia faktów.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej wyeksponowano fakt niewyjaśnienia zarówno w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym przyczyn, dla których A. B. nie podejmował zatrudnienia. tymczasem w okresach: a) lipiec 1996 – grudzień 1997 i b) styczeń 1999 – czerwiec 2000 zmarły nie podejmował zatrudnienia z przyczyn głęboko usprawiedliwionych, ponieważ czas ten wykorzystał na opiekę nad ciężarną G. F., a potem ich dziećmi. Nie można zatem podzielić poglądu WSA w Warszawie, że nieprzejawianie przez zmarłego determinacji w znalezieniu i podjęciu pracy, spowodowane zostało wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie, a których nie można usprawiedliwić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach wniesionego środka odwoławczego, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej tylko w zakresie naruszenia prawa materialnego, jednakowoż przytoczony zarzut nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych. Dlatego postępowanie winno wyjaśnić przyczyny braku warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, w tym powinno obejmować badanie wymaganego okresu pracy.
W doktrynie, a także orzecznictwie przyjmuje się, że zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny oraz zasady sprawiedliwości (por. K. Antonów i inni - Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Zakamycze 2004; wyrok NSA z 24 kwietnia 2001 r. w sprawie II SA 3276/00, Lex nr 81648; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2003 r. w sprawie II SA 3610/02, Lex nr 142312).
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Jednakże wnosząca skargę kasacyjną nie neguje, że jedną z przesłanek warunkujących przyznanie w drodze wyjątku świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niespełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Świadczy o tym dalsza część jej wywodu, w której zarzuca się Sądowi I instancji "przyjęcie, że niepodejmowanie przez A. B. zatrudnienia było spowodowane przyczynami leżącymi po stronie zmarłego mimo, iż z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, ze w tym okresie opiekował się małoletnimi dziećmi". Tak sformułowane naruszenie prawa polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie “podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Niemniej jednak nie postawiono w skardze kasacyjnej takiego zarzutu. W dodatku jej uzasadnienie, zwłaszcza w końcowej części, cały czas służy wykazaniu, że organ administracyjny nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy, a Sąd instancji ten błąd powielił. Nie ma natomiast w tym uzasadnień wywodu, dlaczego wykładnia WSA w Warszawie jest błędna i na czym miałaby polegać poprawna wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W następstwie takiego sformułowania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) mógł jedynie uznać, że zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną jego wykładnię jest oczywiście bezzasadny. Natomiast Sąd nie mógł rozważać zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ takiego zarzutu nie sformułowano w skardze kasacyjnej.
Sąd nie mógł również merytorycznie rozpoznać drugiego z postawionych skardze kasacyjnej zarzutów, ponieważ ze swej istoty nie mógł on być postawiony sądowi administracyjnemu. Otóż sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do 31 XII 2003 r. poprzez art. 59 ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach nie unormowanych w tej ustawie do postępowania przed sądem miały odpowiednie zastosowanie wymienione w tej normie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 1 I 2004 r. jednak, to jest od momentu wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowoadministracyjne regulowane jest wyłącznie przepisami tej ustawy. Jeśli zatem strona zamierza – jak w tym przypadku – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania to winna wskazać konkretny przepis (przepisy) powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu.
Podstawą bowiem skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 omawianej ustawy może być tylko naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny I instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem wprawdzie ocenia, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a naruszenia przepisów tej ustawy w skardze kasacyjnej nie wykazano.
Na marginesie jedynie Sąd pragnie zauważyć, że już w 2002 r. w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że niemożliwość podjęcia pracy z powodu opieki na dzieckiem specjalnej troski nie jest w świetle art. 83 ust. 1 cyt. ustawy z 17 grudnia 1998 r. przesłanką do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Z wyżej wskazanych względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
Ponieważ ustanowiony w drodze przyznania prawa pomocy adwokat we wniosku o zasądzenie kosztów postępowania nie zawarł oświadczenia, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części - nie zachodziły podstawy do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 20 rozp. Min. Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).