Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 255/06 oddalił skargę K. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] w przedmiocie opinii o służbie. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
K[...] B[...] wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w Lubani o wydanie mu opinii o służbie. Komendant ten w opinii z dnia 4 października 2005 r. podał, że skarżący pełnił służbę od 15 maja 1991 r. do 31 sierpnia 1999 r.
K. B. w odwołaniu, żądając zmiany opinii, zarzucił, że nie uwzględnia ona okresu służby do dnia 15 listopada 2004 r., mimo że dopiero z tą datą rozwiązano z nim stosunek służbowy, co wynika z rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 27 października 2004 r., zmienionego decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r.
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie § 6 ust. 5 pkt 2 w związku z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738), odmówił uwzględnienia odwołania. Podkreślił, że podany w opinii okres odpowiada okresowi faktycznie pełnionej przez skarżącego służby. W latach 1999-2004 wydano wiele rozstrzygnięć mających wpływ na ustalenie okresu służby K. B. i wynikających z tego uprawnień. W dniu, w którym ostateczna stała się decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 98-230-2004 z dnia 7 lipca 2004 r. o uchyleniu decyzji z dnia 20 sierpnia 1999 r. o zwolnieniu ze służby, zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 46 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.).
Zgodnie z powołanymi przepisami, jeżeli zwolniony funkcjonariusz nie zgłosi gotowości niezwłocznego podjęcia służby, to organ stwierdza ustanie stosunku służbowego. Okres między 1 września 1999 r. a 15 listopada 2004 r. należy zatem traktować jako okres pozostawania skarżącego poza służbą.
K. B. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do podania w opinii o służbie prawidłowej daty zakończenia okresu służby, tj. 15 listopada 2004 r. Skarżący stwierdził, że w wyniku jego odwołania od rozkazu personalnego z dnia 27 października 2004 r. decyzja ta została zmieniona w ten sposób, że jako podstawę rozwiązania z nim stosunku służbowego wskazano art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, nie zaś art. 46 tej ustawy. Skarżący został zatem zwolniony nie z powodu niezgłoszenia gotowości do pełnienia służby, ale w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej o niezdolności do służby. Z tego względu niezrozumiałe są argumenty organu odnoszące się do art. 46 ustawy, niemającego w jego sprawie zastosowania, a także twierdzenia że okres między 31 sierpnia 1999 r. a 15 listopada 2004 r. to okres pozostawania K. B. poza służbą ze względu na nieistnienie stosunku służbowego.
Fakt, iż w powołanym czasie skarżący faktycznie nie pełnił służby, nie oznacza, iż stosunek służbowy w tym czasie nie istniał. Stosunek służbowy został rozwiązany dopiero z dniem 5 listopada 2004r, a zatem do tego dnia skarżący pozostawał w służbie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że decyzja z dnia 20 sierpnia 1999 r. o zwolnieniu K. B. ze służby, której podstawę stanowił art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, dotyczący zwolnienia w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, uchylona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2000 r., sygn. akt II SA 2530/99. W dniu 27 lipca 2000 r. Komendant Główny Straży Granicznej wydał rozkaz personalny o zwolnieniu K. B. ze służby w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Rozkaz ten został utrzymany w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2000 r. W dniu 18 kwietnia 2002 r., po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/00, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2000 r. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 3251/02, oddalił skargę na decyzję o zwolnieniu K. B. ze służby w 1999 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 8 czerwca 2004 r stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia 31 października 2000 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego z dnia 27 lipca 2000 r., po czym dnia 7 lipca 2004 r. uchylił decyzję o zwolnieniu ze służby w 1999 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 28 lipca 2004 r. W tym dniu zaistniała więc sytuacja, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Mając na uwadze treść art. 46 ust. 2 cyt. ustawy, wobec niezgłoszenia gotowości do służby, rozkazem personalnym z dnia 27 października 2000 r., zmienionym decyzją z dnia 23 grudnia 2004 r., z dniem 15 listopada 2004 r. rozwiązano stosunek służbowy K. B.. W okresie między 28 lipca do 15 listopada 2004 r. K. B. nie pełnił służby i nie miał prawa do uposażenia, a zatem pozostawał poza służbą
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, K. B. wyraził zdziwienie, że organy opiniujące podają, że tylko do 31 sierpnia 1999 r. pozostawał w służbie, mimo że decyzja o zwolnieniu go z tą datą dawno została uchylona. Ponadto organ, który uchylił decyzję z dnia 20 sierpnia 1999 r., winien był pouczyć skarżącego o przywróceniu go do służby oraz obowiązku zgłoszenia gotowości do jej pełnienia. Takich informacji skarżącemu nie udzielono. K. B. po raz kolejny podkreślił też, iż stosunek służbowy został z nim rozwiązany dopiero 15 listopada 2004 r., a zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, nie zaś w oparciu o jej art. 46 ust. 2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r. oddalił skargę K. B.. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w przedmiocie opinii o służbie stanowi art. 50 ustawy o Straży Granicznej, zaś szczegółowe zasady wydawania takich opinii reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej, w szczególności jego § 9 i § 10. Sąd podzielił stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, iż od dnia, w którym decyzja z dnia 7 lipca 2004 r. o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby w 1999 r. stała się ostateczna, zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, jeżeli zwolniony funkcjonariusz nie zgłosił gotowości niezwłocznego podjęcia służby, to nie nastąpi jego powrót do służby.
W związku z tym okres od 1 września 1999 r. do zwolnienia ze służby z dniem 15 listopada 2004 r. należy traktować jako okres pozostawania K. B. poza służbą, z uwagi na nieistnienie w tym okresie stosunku służbowego z prawem do uposażenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. B., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 46 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej. Stwierdził również, że Sąd błędnie ocenił stan faktyczny sprawy i nie wziął pod uwagę dowodu w postaci decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 23 grudnia 2004 r. zmieniającej rozkaz personalny z dnia 27 października 2004 r. dotyczący zwolnienia ze służby. WSA w Warszawie przeoczył też fakt, iż zgodnie z art. 46 ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej, po uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby, następuje przywrócenie do niej. Dopiero, jeśli po przywróceniu do służby funkcjonariusz nie zgłasza gotowości do jej podjęcia, można go zwolnić z tego powodu.
Przywrócenie do służby daje funkcjonariuszowi uprawnienia wynikające z art. 46 ust. 4-5. Okres pozostawania poza służbą jest w tym przypadku traktowany na równi z okresem służby. Uzyskanie tych uprawnień nie zostało uzależnione od podjęcia przez funkcjonariusza służby. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że w sprawie istotne znaczenie ma kwestia, czy K. B. mógł zgłosić gotowość do podjęcia służby, skoro jest do niej niezdolny z powodów zdrowotnych, co w efekcie stało się podstawą rozwiązania z nim stosunku służbowego. Sąd I instancji dokonał zbędnej oceny skutków niezgłoszenia przez K. B. gotowości do podjęcia służby, nie wyjaśnił natomiast, dlaczego nie może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 46 ust. 5 cyt. ustawy. Nie wyjaśnił też dlaczego istnienie stosunku służbowego uznał za połączone z prawem do uposażenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać przesłanki określone w art. 176 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). Między innymi z uwagi na te wymogi powołana ustawa wprowadziła tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1). Obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika miał zapewniać prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej, w sposób umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc po uwagę wyłącznie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Nie rozpoznaje zatem sprawy na nowo w takim zakresie, jak to czyni wojewódzki sąd administracyjny, lecz ogranicza swe badanie do wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów. Nawet wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, NSA nie może takich uchybień usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia właściwych przepisów procesowych lub materialnych, chyba że zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. Skuteczność skargi kasacyjnej - z wyjątkiem powołanych przypadków - uzależniona jest zatem od prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono naruszenie "prawa materialnego - w szczególności art. 46 ust. 1., 2, 3 ustawy o Straży Granicznej". Użyte w podstawie kasacyjnej sformułowanie "w szczególności" może wskazywać na oczekiwanie autora skargi kasacyjnej, że Naczelny Sąd Administracyjny oceni zaskarżony wyrok pod katem wszystkich przepisów prawa materialnego, a nie tylko przykładowo podanych norm. Takie założenie jest oczywiście błędne. Sąd kasacyjny nie może bowiem domniemywać intencji autora skargi. Nie jest też uprawniony do zastępowania strony i jej pełnomocnika, a tym samym do uzupełniania czy korygowania za nich wniesionego środka zaskarżenia.
Rozważania zarzutów kasacyjnych należało zatem ograniczyć wyłącznie do przepisów art. 46 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Zarzuty te są chybione, a ponadto nie zostały prawidłowo skonstruowane. Autor skargi nie wskazał bowiem w czym upatruje się naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów, czy zarzuca błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, co z kolei stanowi nieodzowny element skargi kasacyjnej opartej na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.
Ponadto powołane przepisy dotyczą jedynie przywrócenia do służby, rozwiązania stosunku służbowego oraz prawa do uposażenia. Tymczasem kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie rozstrzygała bezpośrednio żadnej z tych kwestii. Zaskarżona decyzja dotyczyła bowiem decyzji o opinii o służbie i została wydana na podstawie art. 50 ustawy o Straży Granicznej oraz § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej. Powołane przepisy art. 46 ust. 1-3 ustawy o Straży Granicznej nie mogły zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie opinii o służbie. Orzeczenie to autor skargi kasacyjnej mógł zwalczać stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wprost w tej sprawie zastosowanie, natomiast ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw tego wyroku - formułując zarzut naruszenia właściwych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Skarżący nie zarzucił jednak Sądowi I instancji naruszenia żadnego z tych przepisów.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zostały nieprawidłowo skonstruowane i są nietrafne, to skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.