Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 133/09 oddalił skargę K. Ł. i M. Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania K. i M. Ł. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody Pilskiego z [...] marca 1991 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości - utrzymała w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. I SA/Wa 309/08, po rozpoznaniu skargi K. Ł. i M. Ł., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uszło uwadze organów, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Kwestie terminu organy obowiązane są badać z urzędu, gdyż w przypadku wniesienia podania po terminie, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Strona powinna więc udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie było rozważane przez organy. Stanowi to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i samo w sobie jest już wystarczające od uchylenia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekła o uchyleniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. i odmówiła wznowienia postępowania w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Pilskiego z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że realizując wskazania Sądu poddała przede wszystkim ocenie zachowanie przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Podanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w zakresie działki nr [...] zostało złożone w dniu 20 czerwca 1996 r. Podanie to dotyczy także działki nr [...], co do której podanie o wznowienie było już złożone wcześniej, tj. w dniu 17 stycznia 1995 r. Podanie z dnia 17 czerwca 1996 r. należy rozpatrywać nie jako kontynuację podania z 14 stycznia 1995 r. a jako odrębnie złożony wniosek o wznowienie postępowania w sprawie komunalizacji działki nr [...].
Wyjaśnienie tej okoliczności umożliwia porównanie treści obu podań o wznowienie postępowania komunalizacyjnego. Oba podania zawierają uzasadnienia, które nie różnią się co okoliczności powodujących konieczność wznowienia postępowania. W piśmie z 17 czerwca 1996 r. znajduje się ponowne wystąpienie dotyczące działki nr [...]. Konsekwencją takiego ustalenia musi być stwierdzenie, iż okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w sprawie komunalizacji działki nr [...] były znane wnioskodawcom przynajmniej w dniu złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie działki nr [...], tj. w dniu 14 stycznia 1995 r. Zatem podanie o wznowienie postępowania w zakresie działki nr [...] r. z dnia 20 czerwca 1996 r. zostało złożone po upływie terminu, o jaki mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ł. i M. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008 r. W skardze zarzucono bezpodstawne zastosowanie art. 148 § 1 k.p.a. i w konsekwencji badanie zachowania wskazanego w tym przepisie terminu w odniesieniu do pisma z dnia 20 czerwca 1996 r. Skarżący podkreślili, że o randze podania decyduje nie jego nazwa, a zawarta w nim treść. Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się w obrębie dwóch działek nr [...] i [...]. Nie znajduje więc uzasadnienia rozbijanie postępowania administracyjnego na dwa oddzielne postępowania w tej samej materii. Uzasadnienie wniosku z 14 stycznia 1995 r. wyraźnie wskazuje, że dotyczy on obu działek.
Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. I SA/Wa 309/08, dokonała ustaleń odnośnie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania komunalizacyjnego w zakresie działki nr [...]. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Dochowanie terminu podlega badaniu przez organ z urzędu. W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła i Sąd to stanowisko podzielił, że wniosek o wznowienie postępowania komunalizacyjnego w zakresie działki nr [...] złożony został po upływie terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że wniosek z 14 stycznia 1995 r. dotyczył wznowienia postępowania zarówno w zakresie działki nr [...] jak i [...], a wniosek z dnia 17 czerwca 1996 r. był pismem w sprawie, a nie wnioskiem o wznowienie postępowania.
We wniosku z 14 stycznia 1995 r. wyraźnie wskazano, że dotyczy on skomunalizowanej działki nr [...] o powierzchni 200 m2, położonej w S. gmina W. W uzasadnieniu wniosku wymieniona jest wprawdzie działka nr [...], ale wskazano, że spór powstał po ogłoszeniu i przeprowadzeniu przetargu na działkę nr [...] w sytuacji, gdy nie miała ona ustalonych granic. W żadnym razie nie ma podstaw do stanowiska, że wniosek ten dotyczył także działki nr [...]. O tej działce mowa jest dopiero we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 17 czerwca 1996 r., w którym choć wymienia się również działkę nr [...], to jednak jest wnioskiem w nowej sprawie, a nie jak twierdzą skarżący kolejnym pismem w sprawie. Stanowisku skarżących przeczą treści zawarte w obu pismach, nazwanych przez ich pełnomocnika "wnioskami". W tej sytuacji prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2007 r. i odmówiła wznowienia postępowania w zakresie działki nr [...] z powodu przekroczenia terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Od powyższego wyroku K. i M. Ł. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na następujących podstawach:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zarzucili zaskarżonemu wyrokowi błędne ustalenie stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie art. 148 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pismo z dnia 17 czerwca 1996r. jest nowym wnioskiem w sprawie złożonym po przewidzianym przepisami terminie a nie kolejnym pismem w sprawie;
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie na poprawność rozstrzygnięć organów administracji bez przeanalizowania i odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów - ustalenia faktów, które Sąd uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wymaga podkreślenia, że wniosek z 14 stycznia 1995r. obejmuje również działkę nr [...]. Natomiast wniosek z 17 czerwca 1996r. jest jedynie pismem w sprawie. Z powyższego stwierdzenia wprost wynika, że przyjęte przez sąd złożenia, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, skutkują uznaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia za nieprawidłowe.
We wniosku z dnia 14 stycznia 1995r. wyraźnie wskazano: "spór między moimi mandatami a Zarządem Gminy W. powstał w sytuacji, kiedy to Zarząd ogłosił i przeprowadził w dniu 29 września przetarg na nieruchomość objętą działką o nr [...] nie mając ustalonej granicy działki. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne dotyczące zarówno ustalenia przebiegu granic działki nr [...], jak i okoliczności w jakich doszło do wyodrębnienia z działki nr [...] działki nr [...] bez żądnego tytułu prawnego. (...) Skoro po zmianie numeracji działek nie uszczuplono moim mandatom nieruchomości w drodze wywłaszczenia, umowy kupna lub darowizny to w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej Wojewoda Pilski skomunalizował mienie stanowiące własność K. i M. małż. Ł. ".
Skarżący kasacyjnie podkreślili, że o randze podania decyduje nie jego nazwa, a zawarta w nim treść. Spór w niniejszej sprawie od początku jego istnienia ogniskuje się w obrębie dwóch działek nr [...]i [...]. Nie znajduje więc uzasadnienia rozbijanie postępowania administracyjnego na dwa oddzielnie postępowania w tej samej materii. Nie uczynili tego skarżący. Natomiast w ocenie skarżących, zrobił to organ administracji i powielił sąd administracyjny, celem uniknięcia merytorycznego rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie wniosku z dnia 14 stycznia 1995r. wyraźnie wskazuje, że wniosek dotyczy obu działek, nie zaś wyłącznie jednej działki. Bezdyskusyjnym jest szeroko akceptowany i popularyzowany przez doktrynę i orzecznictwo pogląd, że o charakterze czynności prawnej decyduje treść a nie użyta nazwa. Wbrew zajętemu przez Sąd stanowisku pismo z dnia 17 czerwca 2006r. jest kolejnym pismem w sprawie a nie oddzielnym wnioskiem. Należy wskazać, że w pierwszej kolejności istotne przy ocenie charakteru prawnego czynności strony winny być jej oświadczenia i jej wola. Wolą skarżących było wznowienie postępowania zarówno w zakresie działki [...] jak i [...]. Skarżący wyraźnie wskazują, że taki był cel złożonego przez nich pierwszego pisma w sprawie, a każde kolejne stanowiło jedynie doprecyzowanie treści zawartych w piśmie wznawiającym postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Pomimo wskazania przez autora skargi kasacyjnej, że opiera ją na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., faktycznie środek odwoławczy zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Mianowicie sformułowany w punkcie pierwszym zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, które doprowadziło do naruszenia art. 148 k.p.a. jest zarzutem procesowym. Ustaleń stanu faktycznego dokonuje się bowiem w procesie stosowania przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny merytorycznej postawionych zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zgodnie, z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze niniejszy przepis oraz treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie zawiera wszystkie elementy wymienione w powyższym przepisie, a zarzut jego naruszenia polega w gruncie rzeczy na zakwestionowaniu merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Dlatego omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Brak jest również podstaw pozwalających uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Pilskiego z dnia [...] marca 1991 r. nr [...]w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że w trakcie postępowania o wznowienie postępowania komunalizacyjnego odnośnie działki [...], wszczętego wnioskiem z dnia 14 stycznia 1995r., skarżący kasacyjnie, pismem z dnia 17 czerwca 1996 r., złożyli kolejny wniosek o wznowienie i stwierdzenie nieważności decyzji w części co do działki o nr [...]. Z treści obu pism jednoznacznie wynika, że każde z nich jest odrębnym wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego odnośnie wyraźnie wskazanych nieruchomości.
Wprawdzie w uzasadnieniu pisma z dnia 14 stycznia 1995 r. wymieniono działkę nr [...], jednakże wyłącznie w kontekście uzasadnienia momentu, w którym skarżący kasacyjnie dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania komunalizacyjnego odnośnie działki nr [...] Zatem wniosek z dnia 14 stycznia 1995 r. wszczął postępowanie wznowieniowe wyłącznie co do działki nr [...]. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że pismo z dnia 17 czerwca 1996 r. jest jedynie pismem w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 14 stycznia 1995 r.
Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że wniosek o wznowienie postępowania komunalizacyjnego odnośnie działki nr [...] z dnia 17 czerwca 1996 r. został wniesiony po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Z treści obu wniosków złożonych przez skarżących kasacyjnie wynika bowiem, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania wnioskiem z dnia 17 czerwca 1996 r. są tożsame z okolicznościami podanymi już we wniosku z dnia 14 stycznia 1995 r. Tym samym upłynął ponad roczny okres od dowiedzenia się przez skarżących o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.) oraz od dnia, w którym dowiedzieli się o decyzji komunalizacyjnej (art. 148 § 2 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.