Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 232/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił - na skutek skargi P. K. - decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...], odmawiającą P. K. przyjęcia na aplikację ogólną w roku 2009.
W motywach uzasadnienia wskazano, że P. K., uzyskawszy w konkursie na aplikację ogólną w 2009 r. [...] pkt, została umieszczona na liście kandydatów, zakwalifikowanych na aplikację ogólną. Powyższe - stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.), zwanej dalej "u.k.s.s. i p." – obligowało zainteresowaną do złożenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, pisemnego oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji.
P. K. w/w zawiadomienie otrzymała w dniu [...] września 2009 r., zaś oświadczenie o gotowości złożyła w dniu [...] października 2009 r., zatem po upływie wspomnianego 14-dniowego terminu.
Organ wyjaśnił przy tym, że złożony przez zainteresowaną wniosek - o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej - nie mógł zostać rozpatrzony, gdyż instytucja przywracania uchybionego terminu, przewidziana w art. 58 i art. 59 k.p.a., dotyczy przywracania wyłącznie terminów procesowych, natomiast termin określony w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. jest terminem materialnoprawnym. O takim charakterze powyższego terminu przesądza zaś przy tym treść art. 19 ust. 3 u.k.s.s. i p., który stanowi, że w przypadku niezłożenia przez kandydata na aplikację we wskazanym wyżej terminie oświadczenia, Dyrektor Krajowej Szkoły uzupełnia listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście. Zdaniem organu, oznaczało to, że ten kto nie złożył oświadczenia w terminie, traci swoje miejsce na liście a to z kolei powoduje, że nie może być wydana w stosunku do niego decyzja pozytywna.
Przedstawiona wyżej decyzja stała się przedmiotem skargi P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie art. 19 ust. 2 i 3 u.k.s.s. i p. a także przepisów: art. 7, 36, 77 i 107 k.p.a., poprzez m. in. nieudzielenie jej wskazówek o konieczności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a następnie nierozpoznanie tego wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że termin z art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. nie jest terminem zawitym, lecz podlegającym przywróceniu. Powołując się zaś na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (P 21/2002, OTK Z2 2004/2 poz. 9), podnosiła, że nie można, w świetle obowiązującego prawa, pozbawić kandydatki na aplikanta możliwości podjęcia aplikacji, dokonując wykładni, która byłaby sprzeczna z konstytucyjną wolnością wyboru wykonywania zawodu.
Nadto wywodziła, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie, zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy, iż "Dyrektor uzupełnia listę" oznacza dodanie kogoś do listy, a nie usunięcie z listy.
Odpowiadając na skargę, Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że stan faktyczny w analizowanej sprawie nie był sporny, gdyż skarżąca istotnie uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. a następnie złożyła wniosek o jego przywrócenie, który to wniosek nie został przez organ rozpoznany.
Spornym w sprawie był natomiast charakter terminu do złożenia oświadczenia przez osobę, która została zakwalifikowana do odbycia aplikacji ogólnej tj. czy termin ten miał charakter terminu prawnomaterialnego, który wygasa i nie podlega przywróceniu, czy tez jest to termin procesowy, o przywrócenie którego strona może ubiegać się w trybie art. 58 i nast. k.p.a.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wydanie w tej sprawie merytorycznej decyzji o odmowie przyjęcia skarżącej na aplikację ogólną w roku 2009, nastąpiło jednak przedwcześnie, gdyż przed wydaniem wspomnianej decyzji, należało rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia. Nie przesądzając więc, czy omawiany termin jest terminem materialnym, czy procesowym, Sąd stwierdził, że do tej kwestii należało odnieść się w postępowaniu incydentalnym, wywołanym wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu. Wydane zaś w tym postępowaniu postanowienie, podlegałoby ewentualnej weryfikacji sądowoadministracyjnej.
Pomimo jednak zajęcia wyżej wskazanego stanowiska Sąd Wojewódzki jednocześnie zauważył, że – jego zdaniem - istnieją wątpliwości, czy termin z art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. Przepis ten stanowi bowiem, że Dyrektor Krajowej Szkoły ogłasza listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadamia pisemnie kandydatów o umieszczeniu na tej liście. Osoba umieszczona na liście, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia, składa pisemne oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej.
Powyższy przepis w żaden sposób zatem – wg Sądu pierwszej instancji - nie określa skutków, jakie wynikają z faktu niezłożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. Nie określa też skutków (dla osoby wezwanej do złożenia tego oświadczenia), wynikających z uchybienia tego terminu.
Skutki takie nie zostały przy tym określone w kolejnym ustępie art. 19, tj. w ust. 3 bo z jego treści wynika jedynie, jakie czynności ma podjąć w takiej sytuacji Dyrektor Szkoły.
Zgodnie z art. 19 ust. 3 zdanie drugie, Dyrektor Krajowej Szkoły uzupełnia listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście kwalifikacyjnej. Przepis ten nie stwierdza też, czy nowa (uzupełniona) lista winna być opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, ile razy i do kiedy może być korygowana, w związku z treścią art. 19 ust. 2 ustawy.
Sąd Wojewódzki podkreślił też, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyjęcia na aplikację ogólną, przewidziane art. 22 w/w ustawy, który stanowi, że aplikantem aplikacji ogólnej może zostać osoba która: posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, posiada nieposzlakowana opinię, nie została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, została umieszczona na liście, o której mowa w art.19 ust. 2 ustawy i przeciwko której nie jest prowadzone postępowanie karne o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe.
Sąd Wojewódzki zaakcentował też, że omawiana ustawa nie określa żadnych negatywnych przesłanek do przyjęcia na aplikację a zatem odmowa przyjęcia P. K. na aplikację ogólną - musi budzić wątpliwości.
Ponadto, Sąd wskazał, że w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) przewidziano wprawdzie obowiązek złożenia oświadczenia o objęciu stanowiska przez sędziego, ale w tym wypadku racjonalny ustawodawca określił jednak w ustawie skutek braku takiej czynności, czego nie uczynił w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Poza tym - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - trudno też było zakładać, że racjonalny ustawodawca chciał pozbawić kandydatów, którzy de facto przeszli pozytywnie konkurs i zostali zakwalifikowani na aplikację, możliwości aplikowania z powodu (jednodniowego) uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. Sąd wskazywał, że idąc tokiem rozumowania organu, należałoby przyjąć, iż zdarzenia takie jak: nagła choroba kandydatów, sytuacje losowe, zdarzenia z kategorii vis maior eliminują osoby, które osiągnęły lepsze wyniki w konkursie tylko dlatego, że z przyczyn niezawinionych nie zdążyły złożyć w terminie 14 dni stosownego oświadczenia. Dokonana zatem przez organ wykładnia przepisu art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p., polegająca na zakwalifikowaniu terminu w nim określonego, jako terminu materialnego, wykluczająca tym samym możliwość wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, kłóciła się – wg Sądu pierwszej instancji - z wykładnią celowościową całej ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, której istotą jest wyłonienie, w drodze postępowania konkursowego, najlepiej przygotowanych kandydatów.
Poza tym, Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę na fakt, że w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu a ponadto stwierdził też, iż inna osoba podpisała skierowane do skarżącej zawiadomienie, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p., inna zaś wydała (podpisała) zaskarżoną decyzję, co mogło oznaczać, że albo jedna, albo druga czynność była nieskuteczna.
Z tego względu Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił kto zawiadomił skarżącą o umieszczeniu jej na liście, czy zawiadomienie to było skutecznie dokonane (tj. czy dokonała tej czynności osoba uprawnioną, skoro ustawa nakłada powyższy obowiązek na Dyrektora Szkoły) a w konsekwencji, aby organ rozważył, czy rozpoczął bieg, (otworzył się) termin do złożenia przez skarżącą stosownego oświadczenia.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, Minister Sprawiedliwości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracyjny, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi P. K. w sytuacji, kiedy zakwestionowana decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 19 ust. 2 i 3 i art. 22 u.k.s.s. i p.,
- 2. przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracyjny, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że Zastępca Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie posiadał upoważnienia do zawiadomienia P. K. o umieszczeniu na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną,
- 3. przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny niezastosowania przez organ art. 58 i 59 k.p.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w sprawie zostały naruszone przez organ art. 58 i 59 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy w sytuacji, kiedy naruszenie to nie było istotne.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Sprawiedliwości wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z zasadzeniem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono całość regulacji prawnej dotyczącej przyjęcia na aplikację ogólną oraz omówiono problematykę prawną, odnosząca się do instytucji terminu materialnoprawnego.
Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy oraz spójności ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że pozytywną przesłanką wydania decyzji o przyjęciu na aplikację jest złożenie przez kandydata zakwalifikowanego na aplikację ogólną, w terminie przewidzianym w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p., oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. W kontekście całokształtu ustawy nie można bowiem przyjąć, że oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji jest instytucją "pustą" która, nie warunkuje możliwości odbywania aplikacji ogólnej, zwłaszcza, że postępowanie w sprawie przyjęcia na aplikację jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację (lub decyzją odmowną). Aby mogła zaś zostać wydana decyzja pozytywna, konieczne jest spełnienie przez kandydata przesłanek wymienionych w art. 22 u.k.s.s. i p.
Z punktu widzenia analizowanej sprawy, decydujące znaczenie miała w tym przypadku przesłanka wymieniona w pkt.
6. Umieszczenie bowiem na liście, o której mowa w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. rodzi po stronie kandydata na aplikanta uprawnienie, stanowiące jedną z pozytywnych przesłanek uzyskania statusu aplikanta. Ustalenie listy stanowi przy tym czynność materialno-techniczną (odmiennie niż w ustawach dotyczących aplikacji notarialnej, adwokackiej czy radcowskiej, gdzie mamy do czynienia z uchwałą ustalającą wynik egzaminu), której zadaniem jest potwierdzenie ilości punktów w wyniku egzaminu.
W tym miejscu organ wskazał na odmienność założeń naboru na aplikację ogólną, w stosunku do pozostałych aplikacji. W przypadku bowiem aplikacji notarialnej, radcowskiej czy adwokackiej, ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu wstępnego, uprawnia do wpisu na listę aplikantów nielimitowaną ilość osób. Brak jest zatem elementu konkurencji. Inaczej natomiast rzecz wygląda w przypadku aplikacji ogólnej. Wyznaczenie limitu miejsc powoduje, że postępowanie przybiera charakter konkursowy. Oznacza to, iż sytuacja prawna poszczególnych kandydatów jest determinowana sytuacją prawną innych kandydatów (w szczególności czy uzyskali oni więcej, czy mniej punktów niż osoba zainteresowana). Z chwilą zatem ustalenia listy kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną otwiera się możliwość przeprowadzenia dalszego postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną.
Przy czym, skoro dopiero z tą chwilą zaktualizowała się (pozytywna przesłanka, jaką jest umieszczenie na liście, dopiero wówczas pojawia się konieczność uzyskania oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji. Oświadczenie takie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - ocenić należało jako wniosek o wydanie decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację, względnie jako zgodę strony na wydanie decyzji w jej sprawie. Brak takowej zgody oznaczałby bowiem prowadzenie postępowania z urzędu, co jest niedopuszczalne, albowiem postępowania mające na celu nabycie prawa podmiotowego są zawsze postępowaniami prowadzonymi na wniosek, to strony same decydują, czy są zainteresowane takim nabyciem, czy też nie.
Odnosząc się porównawczo do procedury przyjęcia na aplikację adwokacką, czy radcowską, Minister wywodził, że zgoda (wniosek) mogą w tym przypadku zostać złożone w ramach kontynuacji postępowania w danym roku lub też do 2 lat po uzyskaniu uchwały ustalającej pozytywny wynik egzaminu, co dodatkowo podkreśla dyspozytywny charakter tej czynności. Tam jednak, brak jest elementu konkurencji.
W przypadku aplikacji ogólnej brak zainteresowania przez stronę wydaniem decyzji o przyjęciu na aplikację (niezłożenie oświadczenia o gotowości) uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Równocześnie, skoro mamy do czynienia z postępowaniem konkursowym, to wyznaczenie określonego terminu na złożenie oświadczenia należy uznać za jak najbardziej zasadne rozwiązanie prawne, z tym skutkiem, że bezskuteczny upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia osoby dotychczas umieszczonej na liście i równoczesne uruchomienie tego uprawnienia u osoby będącej następną w kolejności na liście. Dochodzi zatem do sytuacji w której - wobec bezskutecznego upływu terminu - osoba kolejna na liście automatycznie, z mocy prawa, nabywa uprawnienie wynikające z art. 22 pkt. 6 u.k.s.s. i p. - w miejsce dotychczas uprawnionego.
W tych warunkach – zdaniem Ministra - Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dokonał interpretacji art. 19 ust. 2 i 3 u.k.s.s. i p. w drodze wykładni funkcjonalnej, pominąwszy, iż wykładnia celowościowa powinna być stosowana zawsze obok innych rodzajów wykładni i w sposób pomocniczy, nie zaś jako wyłączny lub pierwszorzędny sposób ustalania znaczenia danego przepisu prawnego.
Minister zatem podniósł, że dokonując wykładni językowej art. 19 u.k.s.s.i p. należy dojść do wniosku, iż Dyrektor Krajowej Szkoły ogłasza listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną i zawiadamia pisemnie kandydatów o umieszczeniu na tej liście, zaś osoba umieszczona na liście, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia, składa pisemne oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji. W przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia, o którym mowa powyżej lub nieusprawiedliwionego niepodjęcia aplikacji ogólnej w terminie 30 dni od dnia jej rozpoczęcia, Dyrektor Krajowej Szkoły uzupełnia listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście kwalifikacyjnej. Skutkiem prawnym zaś niezłożenia w terminie oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji (jak również złożenia takiego oświadczenia, ale nieusprawiedliwionego nie podjęcia aplikacji w terminie 30 dni od dnia jej rozpoczęcia) jest uzupełnienie listy kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kolejną osobę z tej listy.
Skarżący kasacyjnie akcentował w tym miejscu, że nie ma racji Sąd I instancji stwierdzając, iż przepis art. 19 ust. 3 u.k.s.s. i p. nie zawiera określenia skutków niezłożenia przez kandydata oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji (oraz nieusprawiedliwionego niepodjęcia aplikacji), albowiem przez pojęcie "uzupełnienia listy" należy rozumieć uczynienie jej kompletną - w kontekście zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację ogólną w 2009 r. - wyznaczającego 300-stu osobowy limit miejsc na aplikację ogólną. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trzeba też przyjąć, że "uzupełnienie listy" kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną na podstawie art. 19 ust. 3 u.k.s.s. i p. wiąże się z automatycznym pozbawieniem tego statusu osoby, która albo nie złożyła w terminie oświadczenia gotowości podjęcia aplikacji, albo osoby, która w sposób nieusprawiedliwiony nie podjęła aplikacji w terminie 30 dni od dnia jej rozpoczęcia, albowiem przypadki przekroczenia wyznaczonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości limitu miejsc określa ustawa (art. 18 ust. 2 u.k.s.s. i p.). Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, że negatywna przesłanka przyjęcia na aplikację nie wynika wprost z przepisu prawa.
Wykładając systemowo art. 19 ust. 2 i 3 u.k.s.s. i p. skarżący kasacyjnie odwoływał się do regulacji dotyczących aplikacji adwokackiej, radcowskiej oraz notarialnej, w których przewidziano, że uzyskanie przez kandydata pozytywnego wyniku z egzaminu wstępnego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów w ciągu 2 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu wstępnego. Po upływie zaś w/w, terminu wniosek o wpis na listę aplikantów jest bezskuteczny a zatem jest to termin prawa materialnego. Złożenie zaś przez kandydata zakwalifikowanego na aplikację ogólną oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji winno być utożsamiane z wnioskiem o wpis na listę aplikantów, który jest niezbędnym elementem nabycia uprawnienia w postaci możliwości odbywania aplikacji.
Wywodzono również, że materialnoprawny charakter terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji można wywodzić także z wykładni celowościowej. Skoro bowiem - na podstawie art. 16 ust. 2 u.k.s.s. i p. - Minister Sprawiedliwości zarządza nabór na aplikację ogólną, wyznaczając limit miejsc w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, to można przyjąć, że ustawowym celem, przy przeprowadzeniu naboru na aplikację ogólną, jest wyłonienie ściśle, określonej przez Ministra Sprawiedliwości liczby osób, które - w danym roku - mają zasilić kadry sądów i prokuratur. Innymi słowy, celem ustawy na płaszczyźnie naboru na aplikację ogólną jest zabezpieczenie potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, wyrażające się poprzez ustalenie limitu miejsc. Do podwyższenia tego limitu może zaś dochodzić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 18 ust. 2 u.k.s.s. i p.
Odnosząc się do kwestii prawidłowości podpisu zamieszczonego pod treścią powiadomienia skarżącej o umieszczeniu jej na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną, Minister Sprawiedliwości podniósł, że zawiadomienie to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.
Wyjaśniono przy tym, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 (zdanie pierwsze) u.k.s.s. i p., Dyrektor Krajowej Szkoły ogłasza listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadamia pisemnie kandydatów o umieszczeniu na tej liście. Z treści zaś art. 15 ust. 2 pkt 8 u.k.s.s. i p. wynika, że do kompetencji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury należy realizowanie zadań związanych z przygotowywaniem i przeprowadzaniem naboru na aplikację ogólną, sędziowską i prokuratorską, a także prowadzaniem tych aplikacji oraz przygotowywaniem i przeprowadzaniem egzaminów sędziowskiego i prokuratorskiego, przy czym realizacja tych zadań, stosowanie do § 2 ust. 1 Statutu Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury - stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, spoczywa również na zastępcach.
Na podstawie natomiast § 2 ust. 1 Statutu Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury zastępcy udzielają Dyrektorowi pomocy w kierowaniu Szkołą, stąd też niewątpliwe jest, że pomoc może obejmować kwestie związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem naboru na aplikację ogólną.
W tym stanie rzeczy należało więc przyjąć, iż zawiadomienie o umieszczeniu P. K. na liście kandydatów, zakwalifikowanych na aplikację ogólną zostało dokonane skutecznie.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego związanego z nierozpoznanie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, jakkolwiek było to formalną wadą postępowania, ale nie miało waloru istotności, albowiem nie wpłynęło na ostateczny wynik sprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podkreślenia zatem wymaga, że zapadły w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego był determinowany zakresem zaskarżenia, który został zakreślony we wniesionej przez Ministra Sprawiedliwości skardze kasacyjnej.
Jak stwierdzono wyżej, skarga ta oparta została jedynie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego, polegającej w tym przypadku, na błędnej jego wykładni. Przypomnieć zaś w tym miejscu wypada, że zaskarżony wyrok, uchylający obie decyzje wydane w przedmiocie odmowy przyjęcia P. K. na aplikację ogólną, został oparty na dwóch podstawach prawnych tj. na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) oraz na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Nieobjęcie zatem zakresem zaskarżenia drugiej, z w/w podstaw, musiało w efekcie skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej, oczywiście bez oceny, czy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki poglądu, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, było prawidłowe.
W tym miejscu także trzeba zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję, jaka wystąpiła w zaskarżonym wyroku.
Otóż kluczowym w tej sprawie zagadnieniem było ustalenie charakteru prawnego terminu określonego w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. Sąd Wojewódzki zaś, z jednej strony w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził wprawdzie, że nie przesądza o tym, czy termin, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. jest terminem materialnym czy procesowym, bo okoliczność ta winna być dopiero rozstrzygnięta w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji, z drugiej jednak strony, wskazał – jako podstawę swego rozstrzygnięcia - również art. 145 § 1 pkt lit. a) P.p.s.a., a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł jednoznaczną ocenę prawną, odnoszącą się do charakteru w/w terminu. W konkluzji swych wywodów Sąd ten bowiem stwierdził, że (cyt.): "Trudno też zakładać że racjonalny ustawodawca chciał pozbawić kandydatów, którzy de facto przeszli pozytywnie konkurs i zostali zakwalifikowani na aplikację, możliwości aplikowania z powodu (jednodniowego) uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji" oraz zauważył, iż wykładnia omawianego terminu, dokonana przez organ, (cyt.) "kłóci się (...) z wykładnią celowościową całej ustawy o KSSiP".
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestia charakteru terminu z art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. została w zaskarżonym wyroku przez Sąd Wojewódzki w istocie rzeczy przesądzona, o czym świadczy wykładnia tego przepisu zawarta w uzasadnieniu w/w wyroku a także fakt oparcia rozstrzygnięcia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt lit. a) P.p.s.a., czyli na stwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się zatem w tym kontekście do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w punktach 1 i 3 należało stwierdzić, że były one zasadne.
W myśl art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. Dyrektor Krajowej Szkoły ogłasza listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadamia pisemnie kandydatów o umieszczeniu na tej liście. Osoba umieszczona na tej liście, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia, składa pisemne oświadczenie o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej. Wprawdzie więc z treści tego przepisu nie wynika, jaki skutek wywołuje niedochowanie w/w terminu przez kandydata na aplikanta, ale nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skutek taki wynika z następnego przepisu w/w ustawy tj. z art. 19 ust. 3.
Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku niezłożenia w terminie powyższego oświadczenia lub nieusprawiedliwionego niepodjęcia aplikacji ogólnej w terminie 30 dni od dnia jej rozpoczęcia, Dyrektor Krajowej Szkoły uzupełnia listę kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście kwalifikacyjnej. Przepis art. 19 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Podkreślenia przy tym wymaga, że skoro w przepisie art. 19 ust. 3 u.k.s.s. i p. mowa jest o "uzupełnieniu" listy kandydatów (a nie np. jedynie o "wpisaniu") oznacza to, że osoba, która początkowo na tej liście figurowała, na skutek niezłożenia w ustawowym terminie oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej, z mocy prawa przestała zajmować już na niej miejsce. Miejsce to stało się wolne i z tego powodu Dyrektor Krajowej Szkoły ma w takiej sytuacji obowiązek uzupełnienia listy kandydatów o kandydata umieszczonego na kolejnym miejscu na liście kwalifikacyjnej. Po ponownym ogłoszeniu listy kandydatów (jak wyżej wskazano przepis art. 19 ust. 2 u.k.s.s.si p. stosuje się w takiej sytuacji odpowiednio), do tego nowego kandydata Dyrektor Krajowej Szkoły jest obecnie obowiązany wysyłać zawiadomienie, wskazane w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p.
W związku zatem z niezłożeniem w ustawowym terminie oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej, kandydat na aplikanta, który tej czynności nie dopełnił, automatycznie przestaje również spełniać wymagania przewidziane w art. 22 u.k.s.s. i p. bo nie można w takiej sytuacji twierdzić, że jest on umieszczony na liście, określonej w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. Na liście tej figuruje natomiast osoba, która była umieszczona jako kandydat na aplikanta aplikacji ogólnej na kolejnym miejscu na liście kwalifikacyjnej.
Z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że przepis art. 19 ust. 3 u.k.s.s. i p. określa jedynie, jakie czynności ma podjąć Dyrektor Krajowej Szkoły a nie określa skutków, jakie wynikają dla kandydata na aplikanta z faktu, że nie złożył on w terminie oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji.
Wskazać też wypada, że – jak trafnie zwraca na to uwagę skarżący kasacyjnie – sposób rekrutacji na aplikację ogólną jest ściśle związany z faktem, że ten rodzaj aplikacji, jako jedyny wśród aplikacji prawniczych, ma limitowaną ilość miejsc i do przyjęcia na nią nie wystarcza jedynie zdanie egzaminu wstępnego. Egzamin ten ma postać konkursu i na aplikację przyjęte zostają tylko osoby, które egzamin ten zdały najlepiej.
Po myśli art. 18 ust. 1 i 2 u.k.s.s. i p., po przeprowadzeniu konkursu, komisja konkursowa przedstawia Dyrektorowi Krajowej Szkoły listę kwalifikacyjną kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej, zawierającą imiona i nazwiska kandydatów z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego kandydata i liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na tej liście wraz z dokumentacją oraz ogłasza listę kwalifikacyjną w Biuletynie Informacji Publicznej. O kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez kandydatów z obu etapów konkursu. Jeżeli 2 lub więcej kandydatów uzyska taką samą liczbę punktów, o kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej decyduje liczba punktów uzyskanych z pracy pisemnej, a jeśli liczba punktów uzyskanych z pracy pisemnej jest taka sama, wszystkich tych kandydatów umieszcza się na jednym miejscu na liście kwalifikacyjnej. W przypadku, gdy miejsce na liście kwalifikacyjnej, w który następuje wyczerpanie limitu, o którym mowa w art. 16 ust. 2, zajmuje więcej niż jedna osoba, limit ulega podwyższeniu o liczbę osób umieszczonych na tym miejscu. (Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jest to jedyny przypadek, w którym ustawa dopuszcza zmianę limitu przyznanych przez Ministra miejsc).
W świetle wyżej przedstawionej regulacji, uprawnionym jest zatem także stwierdzenie, że sytuacja prawna poszczególnych kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej jest determinowana sytuacją prawną innych kandydatów, a w szczególności tym, czy uzyskali oni więcej, czy mniej punktów niż osoba zainteresowana.
Nadmienić wypada, że tego rodzaju sytuacja nie występuje w przypadku pozostałych aplikacji prawniczych, które nie przewidują egzaminu konkursowego przy przeprowadzaniu na nie rekrutacji. Stąd przyjęty, przy rekrutacji na aplikację adwokacką, radcowską i notarialną termin na zgłoszenie stosownego oświadczenia, może być terminem dłuższym. Przepisy odpowiednich ustaw dotyczących korporacji prawniczych przewidują w związku z tym, że złożenie wniosku o wpis na listę aplikantów może nastąpić w ciągu 2 lat od dnia doręczenia uchwały o wyniku egzaminu wstępnego (vide: art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm., art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz. U z 2010 r. Nr 11, poz. 65 ze zm. oraz art. 71 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.).
W sytuacji jednak limitowanej listy miejsc, co – jak wspomniano - występuje w przypadku aplikacji ogólnej i wzajemnego powiązania sytuacji prawnej poszczególnych kandydatów na tę aplikację a także z uwagi na konieczność wydania - w trybie art. 23 ust. 1 u.k.s.s. i p. - decyzji przez Dyrektora Krajowej Szkoły w przedmiocie przyjęcia na aplikację ogólną, nie jest możliwe zastosowanie – w odniesieniu do oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji czyli de facto wniosku strony, którego następstwem jest wydanie w/w decyzji – terminu procesowego. Przyjęcie takiego rozwiązania, z uwagi na potencjalną możliwość występowania opóźnień w składaniu wspomnianych oświadczeń przez kandydatów na aplikantów i prowadzenia w związku z tym, niejednokrotnie czasochłonnych postępowań, praktycznie uniemożliwiałoby skompletowanie listy kandydatów na aplikantów aplikacji ogólnej a w dalszej kolejności mogłoby także niejednokrotnie powodować wątpliwości, co do kręgu osób uprawnionych do zajmowania na niej miejsc. W konsekwencji więc stan taki mógłby uniemożliwić dochowanie, określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości, limitu miejsc.
Przyjęcie natomiast dla wniesienia przez kandydata na aplikanta oświadczenia o gotowości do podjęcia aplikacji ogólnej terminu o charakterze materialnoprawnym, usuwa wyżej wskazane, potencjalne zagrożenia a ponadto – co również nie jest pozbawione znaczenia – pozwala Ministrowi Sprawiedliwości na przeprowadzanie naboru na aplikację ogólną pod kątem zaplanowanej polityki kadrowej w resorcie, czyli pozwala organowi realizację uprawnienia określonego w art. 16 ust. 2 u.k.s.s. i p.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że terminy prawa materialnego występują wielokrotnie w różnych aktach prawnych w sytuacji, gdy ustawodawca ma na celu stabilność określonego stosunku prawnego i w ten sposób dąży do ukształtowania określonego stanu prawnego tak, aby – po upływie określonego terminu – nie można było już jego zmienić. Zastosowanie zaś w konkretnym przypadku tej konstrukcji prawnej, nie może być przy tym rozumiane jako naruszające prawa podmiotu zobowiązanego do dopełnienia określonego aktu staranności w ustawowym terminie zawitym. Tym bardziej, że przewidziany w art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. termin 14 dni nie jest terminem krótkim i liczy się go nie od momentu ogłoszenia listy kandydatów a dopiero od dnia zawiadomienia kandydata przez Dyrektora Krajowej Szkoły.
Uznając zatem, że termin na zgłoszenie przez kandydata na aplikanta pisemnego oświadczenia o gotowości podjęcia aplikacji ogólnej, określony w art. 19 ust. 2 u.k.s.s.s i p. ma charakter materialnoprawny należało stwierdzić, że niezasadnym było zarzucenie organowi przez Sąd Wojewódzki, iż – przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej– nie wydał postanowienia w przedmiocie wniosku o przywrócenie w/w terminu. Skoro bowiem termin, o którego przywrócenie występowała P. K., nie miał charakteru procesowego i był nieprzywracalny, to nie miały do niego zastosowania przepisy procedury administracyjnej (art. 58 i nast. k.p.a.) a sam wniosek nie miał żadnej racji bytu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej, w którym sformułowano zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 u.k.s.s. i p. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Zastępca Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nie posiadał upoważnienia do zawiadomienia P. K. o umieszczeniu jej kandydatury na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną, stwierdzić należy, że zarzut ten nie był trafny. W tym zakresie bowiem Sąd Wojewódzki nie dokonał wiążącej organ oceny prawnej. Polecił tylko, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, kto zawiadomił skarżącą o umieszczeniu jej na liście, czy zawiadomienie to było skutecznie dokonane (tj. czy dokonała tej czynności osoba uprawnioną, skoro ustawa nakłada powyższy obowiązek na Dyrektora Szkoły) a w konsekwencji, aby organ rozważył, czy rozpoczął bieg, (otworzył się) termin do złożenia przez skarżącą stosownego oświadczenia.
Z tego powodu wyżej opisany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł w tym przypadku odnieść zamierzonego skutku.
Jak wspomniano natomiast na wstępie, zaskarżenie, zawarte w skardze kasacyjnej, nie obejmowało naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym uchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. pozostawało poza kontrolą instancyjną Sądu Kasacyjnego.
W zaistniałej zatem sytuacji organy rozpoznające ponownie sprawę winny mieć na uwadze wyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez Sąd Wojewódzki a dotyczących kompetencji osoby, która podpisała zawiadomienie do kandydatki na aplikantkę o umieszczeniu jej kandydatury na liście kandydatów zakwalifikowanych na aplikację ogólną.
Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.