Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 2161/06 oddalił skargę P. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wypowiedział ppłk P. B. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji stanowiska służbowego, które żołnierz zajmował i braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom zawodowym. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 114 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483).
W odwołaniu P. B. zarzucił naruszenie art. 114 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż organ nie zbadał możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko, poszukując jedynie stanowiska o specjalności łączniowcowca, chociaż zainteresowany posiada również kwalifikacje z zakresu budowy i eksploatacji dróg i mostów. Podniósł też, że nie przeprowadzono poszukiwań poza Siłami Zbrojnymi RP, a w szczególności w Ministerstwie Obrony Narodowej oraz poza resortem na stanowiskach przewidzianych dla żołnierzy.
Decyzją z dnia [...] nr [...], Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia ppłk P. B. z zawodowej służby wojskowej nastąpiło w dniu wystąpienia przez Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z wnioskiem do Szefa Sztabu Generalnego WP, o czym oficer nie został poinformowany, to brak taki nie wpłynął w żaden sposób na wynik postępowania. Oficer zdawał sobie sprawę, że zajmowane przez niego stanowisko służbowe zostało zlikwidowane, gdyż żołnierze zawodowi pełniący służbę w WAT byli szczegółowo informowani o treści i zakresie zmian wprowadzonych wykazem zmian Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...]. nr [...]. Minister podał, że brak możliwości wyznaczenia ppłk P. B. na inne stanowisko służbowe ustalono przed wystąpieniem Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z wnioskiem do Szefa Sztabu Generalnego WP o dokonanie oficerowi wypowiedzenia stosunku służbowego, a możliwość taką ustalają organy wojskowe uprawnione do wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe, biorąc pod uwagę kwalifikacje i doświadczenie wojskowe żołnierzy, przy czym proces ten odbywa się bez udziału zainteresowanych, przed wszczęciem postępowania w sprawie dokonania żołnierzowi zawodowemu wypowiedzenia stosunku służbowego.
Pismem z dnia [...] nr [...] skierowanym do organów wojskowych uprawnionych do wyznaczania oficerów na stanowiska służbowe, zwrócono się o opinie w kwestii możliwości wyznaczenia zainteresowanego na stanowisko służbowe w podległych tym organom strukturach. Do pisma dołączono kartę osobową ppłk P. B., w której opisane były szczegółowo jego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Podobnej treści pismo wysłano [...] (nr [...]), podkreślając wykształcenie P. B. w zakresie budownictwa lądowego (specjalność mosty), jednakże działania te zakończyły się niepowodzeniem.
W skardze ppłk P. B. zarzucił naruszenie art. 114 ust. 2 ustawy pragmatycznej w związku z art. 7, 8, 9, 77 i 81 kpa podnosząc, że organy nie zbadały w sposób pełny i z należytą starannością możliwości wyznaczenia go na stanowisko służbowe odpowiadające posiadanym kwalifikacjom zawodowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę przytoczył treść art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i wskazał, że organ wojskowy może wypowiedzieć żołnierzowi stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej m.in. w sytuacji, gdy uległo likwidacji stanowisko służbowe, które żołnierz zajmował, a brak jest możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe odpowiadające jego kwalifikacjom zawodowym. W sprawie bezspornym i niekwestionowanym było, że zgodnie z wykazem zmian z [...]. nr[...] wprowadzonym do etatu nr [...] Wojskowej Akademii Technicznej stanowisko służbowe, jakie zajmował ppłk P. B. uległo likwidacji z dniem [...] więc została spełniona jedna z przesłanek określona przepisem art. 114 ust. 2 w.w. ustawy.
Wobec tego podstawą do zwolnienia było ustalenie, że brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne, adekwatne stanowisko. W przepisach ustawy nie ma definicji pojęcia "braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe", zatem dla oceny zaistnienia tej przesłanki konieczna jest analiza podjętych przez organ działań zmierzających do wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Ustalenia możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe dokonują samodzielnie organy wojskowe, biorąc przy tym pod uwagę potrzeby Sił Zbrojnych, kwalifikacje oraz doświadczenie wojskowe żołnierzy. Czynności te podejmowane są przed wszczęciem postępowania w sprawie dokonania żołnierzowi zawodowemu wypowiedzenia stosunku służbowego, które wszczyna wniosek o dokonanie takiego wypowiedzenia (w rozpoznanej sprawie wniosek taki jest z daty [...]) - § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483).
Etap szukania możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe odbywa się bez udziału zainteresowanego żołnierza. Z akt sprawy wynika, że organ podjął działania zmierzające do wykorzystania skarżącego na innych stanowiskach w różnych rodzajach Sił Zbrojnych, jednakże poszukiwania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Wyliczając adresatów pisma z dnia [...] do organów uprawnionych do wyznaczania żołnierzy WSA stwierdził, że wbrew twierdzeniom i zarzutom skargi organy poszukiwały możliwości zatrudnienia skarżącego przed wypowiedzeniem i czynność tą ponowiły na etapie postępowania odwoławczego.
Wobec tego nie można zarzucić organom, że nie dokonały analizy możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe w Siłach Zbrojnych, lecz w związku ze zmianami organizacyjnymi, połączonymi z etatyzacją i problemem zagospodarowania kadry zawodowej, która utraciła stanowiska służbowe, występował brak możliwości wykorzystania skarżącego na takim stanowisku służbowym, które odpowiadałoby jego kwalifikacjom oraz parametrom stanowiska dotychczas zajmowanego (stopień etatowy, grupa uposażenia), przy czym przydatność do dalszej służby wojskowej leży zawsze w gestii uznania organu wojskowego.
Również za niezasadny uznano zarzut podania przez organ w trakcie poszukiwań mylnych danych o skarżącym co do jego kwalifikacji. Z akt wynika, że sposób wypełnienia karty osobowej skarżącego i zamieszczenie w niej szczegółowych informacji o przebiegu służby wojskowej z podaniem zajmowanych stanowisk i uzyskanych tytułów naukowych, dawały wystarczającą wiedzę do sprawdzenia czy znajdzie się w ich strukturach miejsce dla skarżącego. Wobec tego spełniona została druga z przesłanek określonych w art. 114 ust. 2 ustawy.
Odnosząc się do postępowania Sąd wyjaśnił, że pierwsza faza postępowania wypowiedzeniowego polega na poszukiwaniu dla żołnierza zawodowego, którego stanowisko jest likwidowane, możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe i toczy się bez jego udziału, ponieważ organy wojskowe samodzielnie dokonują poszukiwań. Natomiast chwilą wszczęcia procedury wypowiedzeniowej jest złożenie wniosku przez organ uprawniony do organu wymienionego w art. 114 ust. 4 cyt. ustawy, o dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego. Z tą też chwilą żołnierz, którego wypowiedzenie dotyczy, powinien być powiadomiony o wszczęciu postępowania (§ 22 rozporządzenia MON w sprawie zwalania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej). W sprawie organ I instancji zaniedbał tego obowiązku, nie powiadomił skarżącego o wniosku z dnia [...] i nie zaznajomił go z zebranymi dowodami, czym naruszył art. 8, 9 i 81 kpa, jednakże uchybienia te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.
Ppłk P. B. wiedział bowiem z wykazu zmian o likwidacji zajmowanego stanowiska, a niezależnie od tego kwestia restrukturyzacji Sił Zbrojnych i konsekwencji, jakie z tego wynikają, powinny być znane skarżącemu także z racji zajmowanego stanowiska. W sytuacji, gdyby skarżący dysponował dowodami przeciwnymi wskazującymi na możliwość kontynuowania służby wojskowej, wtedy uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże tego typu dowodami skarżący nie dysponował.
W skardze kasacyjnej P. B. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c przez nie uwzględnienie i oddalenie skargi, mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa procesowego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego dopatrzono się zapewnienia przez organ skarżony praw strony z art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej) i art. 10 § 2 kpa (prawo do udziału w czynnościach postępowania dowodowego, prawo do inicjatywy dowodowej i prawo do wypowiedzenia się w przedmiocie przeprowadzonych dowodów) oraz art. 77 kpa (zasada oficjalności postępowania dowodowego), czy art. 81 kpa (zasada prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym), mimo nie umożliwienia stronie wypowiedzenia co do zebranych dowodów mających wskazywać, że brak jest możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, nie zapewnienia mu aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed podjęciem decyzji o wypowiedzeniu, nie zwolnienie go pomimo obowiązku z zajmowanego stanowiska służbowego i nie skierowania do rezerwy kadrowej na czas poszukiwania stanowiska służbowego, nie dających się wyjaśnić tym, że naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro obiektywnie stanowią kwalifikowaną postać (z uwagi na naruszenie zasad podstawowych postępowania administracyjnego) naruszenie prawa, które jest rażące.
Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu w II instancji.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd zaakceptował stanowisko organów o spełnieniu przesłanek z art. 114 § 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tymczasem WSA nie zwrócił uwagi na wadliwość postępowania organów w zakresie poszukiwania możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Dotyczy to braku wskazania wszystkich kwalifikacji skarżącego przez błędne wypełnienie karty osobowej co miało wpływ na treść odpowiedzi o braku możliwości wyznaczenia na stanowisko służbowe. Oznacza to, że czynności te były pozorowane i realizowane jedynie na użytek tego procesu. Pisma te nie zostały (przed wydaniem decyzji) okazane stronie do wypowiedzenia się - zgodnie z art. 81 kpa w normalnych okolicznościach nie mogą stanowić podstawy do twierdzenia, że okoliczność "braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe" została dowiedziona szczególnie, że nie zachodzą równocześnie okoliczności wymienione w art. 10 § 2 kpa, a strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do "przeprowadzonych dowodów--.
Tłumaczenie, że postępowanie unormowane w art. 114 ustawy jest postępowaniem specyficznym jest próbą premiowania zachowań rażąco naruszających prawo. Wskazano, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (- B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004r. str. 85.).
Nadto podano, że Sąd I instancji potwierdził, iż nie powiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania, jednakże bezzasadnie przyjął, iż nie miało to wpływu na wynik sprawy. Naruszono również art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 i 81 kpa, w których to przepisach zawarte zostały zasady ogólne postępowania i ogólne zasady dowodowe, których zignorowanie pociąga za sobą skutek rażącego naruszenia prawa i uzyskanych wyników. Także nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem dotyczącym specyfiki postępowania wojskowych organów kadrowych w sprawach zwolnień żołnierzy z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego i akceptowaniu owej rzekomej specyfiki przez Sąd. Specyfika, która polega na gwałceniu zasad uczciwej i rzetelnej procedury, w tym prawa do aktywnego udziału strony w postępowaniu rozstrzygającym o jego żywotnych interesach nie jest żadną podlegającą akceptacji specyfiką tłumaczącą działanie organu administracji publicznej. Wszystko to czyni zasadnym zarzut naruszenia prawa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przed sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego (art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), jak i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., które powiązano z przepisami art.7, art.10 § 2, art. 77 i art. 81 kpa.
Przy takiej treści zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej uregulowane przepisem art. 114 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jest postępowaniem dwufazowym. Najpierw organ poszukuje dla żołnierza, którego stanowisko ulega likwidacji, możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe i ten etap postępowania prowadzony jest bez udziału zainteresowanego. Dopiero w sytuacji, gdy poszukiwania innego stanowiska służbowego nie przyniosą oczekiwanego rezultatu, następuje wszczęcie postępowania wypowiedzeniowego. Jest ono wszczynane poprzez złożenie wniosku w sprawie dokonania wypowiedzenia stosunku służbowego. Data złożenia wniosku jest zatem datą wszczęcia postępowania w sprawie wypowiedzenia co oznacza, że żołnierz w tej dacie powinien zostać powiadomiony o sprawie.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania stwarza żołnierzowi możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym ze wszystkimi konsekwencjami z faktu tego wynikającymi i stanowi realizację ogólnych zasad postępowania administracyjnego.
W realiach sprawy postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało ułomnie. O ile pierwszy etap nie budzi żadnych zastrzeżeń, gdyż Szef Oddziału Kadr pismem z dnia [...] zwrócił się do dowódców jednostek oraz organów właściwych do wyznaczania żołnierzy o uzyskanie opinii w kwestii możliwości wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe, o tyle kolejna faza postępowania przeprowadzona została z naruszeniem przepisów postępowania. Na okoliczność tą zwrócił uwagę Sąd I instancji i dał temu wyraz w uzasadnieniu, jednakże w okolicznościach sprawy uznał, że uchybienia w zakresie obowiązków wynikających z art. 8, 9 i 81 kpa nie miały wpływu na wynik sprawy. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, jeśli się weźmie pod uwagę okoliczność, że ppłk P. B. wiedział z racji zajmowanego stanowiska, że zgodnie z wykazem zmian z [...][...] wprowadzonym do etatu nr [...] Wojskowej Akademii Technicznej zajmowane przez niego stanowisko służbowe uległo likwidacji z dniem [...].
Zatem powzięcie informacji o toczącym się postępowaniu dopiero z chwilą doręczenia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, przy zapewnieniu możliwości odwołania i skorzystaniu przez P. B. z tego uprawnienia, w którym nie wskazano żadnych dowodów mogących świadczyć o istnieniu możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, nie daje podstaw do przyjęcia, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Stanowisko to jest tym bardziej uprawnione, jeśli się weźmie pod uwagę postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Otóż na tym etapie postępowania ponowione zostały poszukiwania w zakresie możliwości wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe odpowiadające posiadanym kwalifikacjom. Pismem z dnia [...]. do którego załączona została karta osobowa zainteresowanego, organ po raz wtóry wystąpił do organów uprawnionych do wyznaczania oficerów na stanowiska służbowe z zapytaniem dotyczącym możliwości wyznaczenia P. B. zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami.
Z rozdzielnika tego pisma wynika, że w tym przypadku krąg adresatów został poszerzony o Dowódcę JW. [...], Kierownika Działu Personalnego WAT oraz o Zarząd Wojskowej Służby Zdrowia. Jednakże działania te zakończyły się również niepowodzeniem przy czym należy zaznaczyć, że ewentualność wyznaczenia na stanowisko służbowe w Akademii Obrony Narodowej, po przeprowadzonej ze skarżącym rozmowy, nie dała oczekiwanego skutku. Takie postępowanie na etapie odwoławczym, przy - co po raz wtóry wymaga podkreślenia - braku dowodów przeciwnych ze strony skarżącego, uznać należy za pełną realizację uprawnień skarżącego zagwarantowanych przepisami postępowania administracyjnego.
Zatem konkluzja jest taka, że zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony. Dotyczy to także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, bowiem wbrew skardze kasacyjnej Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie zamieścił w nim wszystkie elementy przewidziane tym przepisem.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to w skardze kasacyjnej powołano jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, natomiast przepisu tego nie powiązano z żadnym przepisem prawa materialnego co ma ten skutek, że w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego nie został postawiony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z tej racji nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania podstaw kasacyjnych chyba, że zachodzi nieważność postępowania co - jak na wstępie zaznaczono - w sprawie nie zostało stwierdzone.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.