Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 321/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencyjnego i umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] października 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - działając z wniosku F. J. w odniesieniu do działek nr 20401 i 20409, a także z urzędu w zakresie działek nr 20400 i 20402 - orzekł o:
- 1) odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu Lipnica Mała, jednostka ewidencyjna Jabłonka w zakresie działek nr 20401 i 20409,
- 2) umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu Lipnica Mała, jednostka ewidencyjna Jabłonka, w zakresie działek nr 20400 i 20402.
Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania F. J., została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).
Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w dniu 9 czerwca 2003r. F. J. złożył do Urzędu Gminy Jabłonka wniosek o pomiar kontrolny dotyczący "rażącego błędu powstałego z winy wykonawcy zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów wsi Lipnica Mała". Do wniosku dołączył wykaz działek, będących jego własnością lub stanowiących jego władanie, w którym wykazał rozbieżności powierzchniowe pomiędzy działkami zmodernizowanymi a działkami im odpowiadającymi w starej ewidencji. W wykazie tym widniały m.in. działki nr 20401 i 20409. Przedmiotowe postępowanie zostało z urzędu rozszerzone o działki sąsiednie nr 20400 i 20402.
Z aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 29 czerwca 2000r. wynika, iż F. J. nabył działki ewidencyjne już zmodernizowane nr 20401 o pow. 0,0373 ha i nr 20409 o pow. 0,0785 ha. Z § 2 ww. aktu notarialnego wynika, iż zainteresowani przedłożyli wyrys z mapy ewidencyjnej z porównawczym wykazem zmian na zmodernizowaną ewidencję gruntów i budynków sporządzony 16 czerwca 2000r. przez inż. Bo. W. Zgodnie z tym wykazem:
- – działka nr 20401 o pow. 0,0373 ha powstała z dotychczasowej działki ewidencyjnej. nr 12647 obszaru 0,0516 ha, obj. KW nr 79635;
- – działka nr 20409 o pow. 0,0785 ha powstała z dotychczasowej działki ewidencyjnej nr 12654/2 obszaru 0,0824 ha, obj. KW nr 79635.
Zatem, zawierając 29 czerwca 2000r. akt notarialny i mając do wglądu pełną dokumentację, stanowiącą podstawę zawarcia umowy sprzedaży, oraz zgodnie z § 9 umowy wnosząc wniosek do Sądu Rejonowego w Nowym Targu o wpisanie w księdze wieczystej KW nr 79635 zmiany oznaczenia dotychczasowych działek na zmodernizowane działki ewidencyjne nr 20380, 20392, 20401, 20409, 20445, 20451/2, 20467 i 20489 o łącznej pow. 0,4409 ha oraz o wpisanie prawa własności w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli na rzecz F. J. strony umowy zaakceptowały zmianę powierzchni, oraz przyjęły stan obowiązujący na dzień zawarcia aktu notarialnego. F. J. nabył zatem prawo własności do działek ewidencyjnych już zmodernizowanych - nr 20401 i 20409, a nie do działek oznaczonych przed modernizacją nr 12647 i 12654/2, a więc ewidencja gruntów i budynków w tym zakresie odzwierciedla aktualny stan prawny.
Ponadto F. J., pomimo wezwania, nie przedłożył dokumentacji geodezyjno - kartograficznej uzasadniającej wprowadzenie żądanych zmian w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym. Odmowa aktualizacji w odniesieniu do działek nr 20401 i 20409 sprawiła, iż postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w stosunku do działek nr 20402 i 20400 stało się bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia działki ewidencyjnej stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki, a więc to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do nich granic. Natomiast zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, które rozstrzygają sądy powszechne. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy podkreślił też, że w momencie prowadzenia prac modernizacyjnych F. J. nie był właścicielem działek nr 20401 i 20409, czyli stroną postępowania, gdyż modernizacji tej dokonano pięć lat przed zakupem przez niego przedmiotowych działek.
Skargę na decyzję powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F. J., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr 20432, stanowiąca drogę, nigdy wcześniej nie istniała w ewidencji gruntów, nie ma swojego odpowiednika, ani faktycznie na gruncie nie istniała. Została ona bezprawnie ujawniona w treści mapy w ten sposób, że z działek oznaczonych poprzednio nr 12654/2, 12661/1 i 12647, stanowiących obecnie własność skarżącego, utworzono drogę, gdzie wpisano obcych współposiadaczy samoistnych, a celowo nie wpisano poprzedniego właściciela A. S.. Zdaniem skarżącego prowadzi to do sytuacji, w której on i poprzedni właściciel zostali pozbawieni możliwości skutecznego żądania usunięcia rażącego fałszerstwa geodezyjnego.
Skarżący podniósł, że przed modernizacją działki nr 12654/2 i 12661/1 bezpośrednio się stykały i przylegały do siebie, zaś obecnie, po modernizacji są oddzielone obcą działką nr 20432 stanowiącą drogę. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż nie jest prawdą, że w związku z zawarciem aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2000r. strony zaakceptowały zabór gruntu na rzecz działki nr 20432 i zaakceptowały rażący błąd i fałszerstwo w mapach, albowiem wobec ogromnej skali błędów i fałszerstw w mapach popełnionych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów w Lipnicy Małej i nadmiernej długotrwałości postępowań naprawczych, musieliby czekać 20 lat na usunięcie oczywistego błędu geodezyjnego, co całkowicie blokowałoby możliwość zawarcia umowy nabycia działek.
W odpowiedzi na skargę Małopolskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ponadto art.22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.
Istotą ewidencji jest, jak sama jej nazwa wskazuje, ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych. Błędnym jest oczekiwanie stron, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o granice czy powierzchnie ich działek, ponieważ organy ewidencyjne są uprawnione nie do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.
Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy prawidłowo ustaliły, że skarżący w drodze umowy sprzedaży nabył prawo własności do działek ewidencyjnych już zmodernizowanych o nr 20401 i 20409, a nie do działek oznaczonych przed modernizacją nr 12647 i 12654/2. Z tego aktu notarialnego wynika też, że działka ewidencyjna nr 20401 miała pow. 0,0373 ha, zaś działka nr 20409 - pow. 0,0785 ha. Zatem na podstawie dostępnych dokumentów organy zasadnie przyjęły, że ewidencja gruntów i budynków w tym zakresie odzwierciedla aktualny stan prawny, a więc należało odmówić aktualizacji w zakresie działek nr 20401 i 20409 objętych wnioskiem skarżącego. To zaś skutkowało koniecznością umorzenia postępowania toczącego się z urzędu, a dotyczącego działek nr 20400 i 20402.
Natomiast zarzuty skargi, wskazujące na nieuzasadnione zmniejszenie powierzchni działek skarżącego, nie mogły skutkować uchyleniem decyzji. Zgodnie bowiem z § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001, natomiast zgodnie z § 61 rozporządzenia numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych określających przebieg linii granicznych. Tak więc pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic. Skoro organy ewidencyjne w kontrolowanym postępowaniu dysponowały dokumentem w postaci aktu notarialnego potwierdzającym prawidłowość wpisów w ewidencji, zaś skarżący nie przedstawił dokumentów wskazujących, że granice działek znane stronom zawierającym ww. akt notarialny i następnie wpisane do ewidencji są nieaktualne, nie było podstaw do modyfikacji powierzchni tych działek. Natomiast spory co do granic i powierzchni działek są sporami własnościowymi, których, jak wskazano wyżej, nie rozstrzyga się w ramach postępowania ewidencyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. J., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższonych o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organy prowadzące ewidencję gruntów podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz, że działania polegające na wprowadzeniu do ewidencji zmian polegających na wydzieleniu nowej działki ewidencyjnej z naruszeniem przepisów o ochronie własności, kwalifikuje się jako niezbędne działania prowadzone w celu zaktualizowania ewidencji gruntów,
- - naruszenie podstawowej zasady postępowania zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu w związku z zasadą aktualności ewidencji gruntów, czyli utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dokumentami i materiałami źródłowymi, zmodernizowaną działkę nr 20432 utworzono m.in. po pomniejszeniu działek o starym oznaczeniu 12654/2- nowy nr 20409 i 12647 - nowy nr 20401, działki te należały w trakcie modernizacji operatu do A. S. poprzednika prawnego skarżącego, nie został on jednak ujawniony jako współwłaściciel nowopowstałej działki drogowej nr 20432,
- - naruszenie art. 21 Konstytucji RP o ochronie własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Aktualizacja ewidencji gruntów doprowadziła do umniejszenia własności, a organy orzekające w tej sprawie z urzędu odstąpiły od wnikliwego wyjaśnienia problemu wskazując jedynie na fakt, iż skarżący nabył w/w nieruchomości już w dacie obowiązywania zmodernizowanego operatu czyli nie przysługuje jemu przymiot strony postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku powstania nowej działki nr 20432, stanowiącej drogę, która nigdy wcześniej w ewidencji obrębu Lipnica Mała nie istniała, ani nie miała swojego odpowiednika, nie sporządzono równoważnika zmian. Dowodem ujawnienia błędów w zaktualizowanej ewidencji są także pisma w których Wójt zwraca się do Starosty w sprawie ujawnionych błędów w ewidencji. Z powołanych powyżej pism wynika, iż zarówno organy prowadzące ewidencję gruntów jak i organy sprawujące nadzór były świadome wielu uchybień zaktualizowanego operatu, nie podjęły jednak działań z urzędu, tym samym sankcjonując stan naruszenia praw obywatelskich.
Skarżący nie zgodził się z uznaniem, iż fakt nabycia przez niego własności działek nr 20401 i 20409 w roku 2000 czyli po zakończeniu modernizacji operatu ewidencyjnego powoduje usankcjonowanie wprowadzonych zmian. Wskazał, że jego poprzednik, A. S. czynił starania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów - pismo z dnia 03/12/1998 roku kierowane do Wojewody Małopolskiego. Pismo to zostało przesłane przez działającego z upoważnienia Wojewody Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości do Urzędu Gminy Jabłonka celem załatwienia zgodnie z kompetencjami zaleceniem podjęcia właściwych kroków i skierowania sprawy pomiaru kontrolnego do wykonawcy odnowy operatu ewidencji gruntów. Działania te wskazują na szereg wad przedmiotowego operatu ewidencyjnego, w szczególności naruszona została zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dokumentami i materiałami źródłowymi.
Zmodernizowaną działkę nr 20432 utworzono m.in. po pomniejszeniu działek o starym oznaczeniu 12654/2 nowy nr 20409 i 12647 - nowy nr 20401, działki te należały w trakcie modernizacji operatu do A. S. poprzednika prawnego skarżącego, nie został on jednak ujawniony jako współwłaściciel nowopowstałej działki drogowej nr 20432.
Wskazano także na naruszenie przepisów art. 21 Konstytucji RP o ochronie własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia jedynie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Aktualizacja ewidencji gruntów w obrębie Lipnica Mała doprowadziła do umniejszenia własności, a organy orzekające w sprawie mając kompetencje do podjęcia postępowania z urzędu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów w trakcie aktualizowania przedmiotowej ewidencji gruntów dla obrębu Lipnica Mała, odstąpiły od wnikliwego wyjaśnienia problemu wskazując jedynie na fakt, iż skarżący nabył nieruchomości już w dacie obowiązywania zmodernizowanego operatu, mając kompetencje do podjęcia postępowania z urzędu w przypadku uznania naruszenia przepisów w trakcie aktualizowania przedmiotowej ewidencji gruntów dla obrębu Lipnica Mała.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Ferdynand Kubacki, właściciel działki sąsiedniej domagając się jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przepis art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Nie stanowi natomiast przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czy prawa materialnego, bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony.
W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty określone przez jej autora jako: "naruszenie przepisów postępowania", którym wszakże nie towarzyszy powołanie jakiegokolwiek przepisu prawa, któremu miałby uchybić sąd I instancji. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogom art. 176 p.p.s.a. i z tego powodu nie podlega oczywiście merytorycznej ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jedynym powołanym w skardze kasacyjnej zarzutem odnoszącym się do konkretnego aktu prawnego jest zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Artykuł ten składa się z dwóch odrębnych przepisów, zawartych w kolejnych ustępach. Art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
W skardze kasacyjnej zacytowano treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, co pozwala na przyjęcie, że to ten właśnie przepis stanowi podstawę kasacyjną.
Podstawy tej nie sposób jednak uznać za usprawiedliwioną.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący umową sprzedaży z dnia 29 czerwca 2000r. nabył prawo własności do zmodernizowanych już działek ewidencyjnych o nr 20401 i 20409 – istniejących niezmienionych granicach od daty modernizacji w latach 1994 – 1995. Po dacie nabycia przez skarżącego wymienionych wyżej nieruchomości ewidencja gruntów nie podlegała w istocie zmianom w zakresie dotyczącym nabytych przez skarżącego działek. Subiektywne odczucie skarżącego, że z mocy przywołanej wyżej umowy stał się właścicielem działek w kształcie sprzed modernizacji ewidencji nie może mieć znaczenia dla oceny sfery jego praw właścicielskich dokonywanej przez organ administracji prowadzący ewidencję gruntów i budynków. W pełni podzielić należy stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym powierzchnia działki wykazana w ewidencji gruntów jest pochodną jej granic.
Należy nadto zwrócić uwagę, że skarżący jest następcą prawnym zbywcy nieruchomości jedynie w zakresie wyznaczonym przedmiotem umowy sprzedaży. Skoro przedmiotem transakcji były wyłącznie działki ukształtowane w rezultacie modernizacji ewidencji w 1995r. to skarżący nie może powoływać się na sukcesję praw zbywcy w odniesieniu do gruntów, które nie były objęte transakcją.
Zatem nie sposób twierdzić, by zaskarżona do sądu I instancji decyzja prowadzić miała do jakiegokolwiek uszczuplenia prawa własności skarżącego, które mogłoby być uznane za równoznaczne z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Nie znajdując w powyższych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną na rzecz skarżącego pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.