Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 626/12 oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2012 r., złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., T. M. domagał się przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, lekarstw i opłatę za mieszkanie.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), dalej "u.p.s.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił przyznania T. M. zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz opłatę za mieszkanie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zauważył, że zachowanie wnioskodawcy T. M., polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca pobytu uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie jego sytuacji życiowej oraz wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Pismem z dnia 6 lutego 2012 r. organ pierwszej instancji wezwał T. M. do wskazania aktualnego adresu pobytu oraz pouczył o konsekwencjach jego niepodania. W odpowiedzi otrzymał pisemną informację, że T. M. nadal jest zameldowany w T. przy ul. [...] oraz ma prawo i obowiązek tam przebywać (pismo z dnia 14 lutego 2012 r.).
Od tej decyzji T. M. wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że jest zameldowany na stałe w T. przy ul. [...] i z powodu eksmisji przebywa na klatce schodowej, ale ma tam możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co więcej pracownik socjalny ma pełną kontrolę nad jego sytuacją bytową, zdrowotną i materialną.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił zasady przyznawania pomocy społecznej, zawarte w art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 39-40 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 u.p.s. Zaznaczył, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W tym zakresie wskazano, że odwołujący został pozbawiony członkowstwa w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" a lokal, w którym wcześniej zamieszkiwał przy ul. [...] w T., jest w dyspozycji tej Spółdzielni. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że odwołujący nie może tam przebywać, chociaż wskazał to miejsce we wniosku o przyznanie pomocy oraz jako adres do doręczeń. Dodatkowo, pomimo wezwania pod rygorem odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, odwołujący nie podał innego miejsca, gdzie zamieszkuje, chociaż nie ma dostępu do zajmowanego wcześniej lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w T. Zachowanie odwołującego, polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca pobytu i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Zaakcentowano przy tym, że organ pierwszej instancji w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy prawidłowo starał się przeprowadzić wywiad środowiskowy i uzyskać od wnioskodawcy informację o aktualnym miejscu jego zamieszkania lub pobytu, ale było to jednak bezskutecznie.
Wskazuje na to pismo organu pierwszej instancji z dnia 6 lutego 2012 r., doręczone odwołującemu pod adresem przez niego wskazanym w dniu 13 lutego 2012 r., jak i dwie notatki służbowe pracowników tego organu z dnia 20 i 21 marca 2012 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. M. wywiódł, że wskazał pracownikom socjalnym miejsce pobytu na klatce schodowej obok mieszkania przy ul. [...] w T. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Sąd wskazał, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Taki wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania.
Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że pod adresem wskazanym przez skarżącego przy ul. [...] w T. rodzinny wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, bowiem skarżący w związku z eksmisją nie miał możliwości przebywania w tym mieszkaniu. Sąd podkreślił, że pismem z dnia 6 lutego 2012 r. organ wezwał skarżącego do podania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, informując jednocześnie o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i konsekwencjach wynikających z braku współdziałania z organem, w postaci wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący poinformował w dniu 14 lutego 2012 r., że aktualnym adresem jego zameldowania są T. ul. [...]. Pracownicy socjalni w dniach 20 i 21 marca 2012 r. w godzinach dopołudniowych, jak i popołudniowych udali się pod wskazany adres, jednak nie zastali skarżącego na żadnym piętrze czteropiętrowego bloku, jak również nie zauważyli rzeczy świadczących o jego tam zamieszkiwaniu na klatce schodowej.
W ocenie Sądu postawa prezentowana przez skarżącego słusznie została potraktowana jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudności życiowych, który po myśli art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu, skarżący ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (por. art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej).
Sprawę miejsca przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego regulowało w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27, poz. 138). Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Tak więc, pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami życia osoby wnioskodawcy i pozyskać wszystkie niezbędne informacje, a żadne pośrednie środki dowodowe nie mogą zastąpić czynności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Dopiero na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia).
Sąd wskazał, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem.
Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Zatem stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu.
Co więcej, wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2011, s. 131).
Sąd wskazał, że obowiązkiem skarżącego, jako osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych, było poddanie się wywiadowi środowiskowemu oraz przekazanie wszelkich niezbędnych informacji umożliwiających przeprowadzenie tego wywiadu, który winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4-6 ustawy o pomocy społecznej).
W doktrynie podkreśla się, że rodzinny wywiad środowiskowy jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 i 415).
Uniemożliwienie przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu wywiadu środowiskowego, z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, w mieszkaniu lub miejscu pobytu stanowić może brak współdziałania z pracownikiem socjalnym i jest okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1424/07; 19 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 561/08; 26 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1456/08; 24 marca 2011 r. o sygn. akt I OSK 2053/10; 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 59/11 i I OSK 60/11 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. Ponadto, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, ani norm proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono bowiem istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału. W związku z tym, pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskującego o pomoc społeczną jest wystarczającym powodem odmówienia jej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżącemu nie można postawić zarzutu unikania dopełnienia obowiązku umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego albo unikania kontaktu z pracownikami MOPS w T. Skarżący podnosi, że regularnie odbierał korespondencję kierowaną do niego, a w jego zachowaniu trudno dopatrzyć się złej woli czy niedbalstwa. Okoliczność, że skarżący jest bezdomny i jako swój adres zameldowania podaje adres mieszkania, które utracił i z którym jest emocjonalnie związany nie może być uznane za utrudnianie pracy pracownikom socjalnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Wskazać należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 4 u.p.s., nie precyzując, czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego.
Stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisu poprzez przyjęcie, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskującego o pomoc społeczną jest wystarczającym powodem odmówienia jej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi zaś okoliczności świadczące jego zdaniem o niezasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie dąży więc do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji, dotyczących braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, w tym uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co stanowiło podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Jak już wyżej wskazano, nie jest dopuszczalne powoływanie się na zarzut naruszenia prawa materialnego w celu podważenia ustalonego stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie został podważony ustalony w toku postępowania administracyjnego i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny. Niepodważone skutecznie ustalenia faktyczne wskazują zaś, że skarżący nie współpracował w sposób należyty z pracownikiem socjalnym, uniemożliwiając tym samym ustalenie jego aktualnej sytuacji bytowej i materialnej. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.