Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1433/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1506/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.W. pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią adwokat [...].

Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi w piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. (data doręczenia 1 września 2016 r.), zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") poinformował, że wniosek nie może być załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zwrócono się bowiem do adwokat [...] z pytaniem, czy będzie korzystała z tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie dokumentów objętych wnioskiem oraz o szczegółowe wyjaśnienie podstaw do korzystania z tej tajemnicy.

Adwokat [...] w piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu 29 sierpnia 2016 r.) stwierdziła, że nie wyraża zgody na ujawnienie informacji żądanych przez M.W., gdyż stanowią one informacje przedsiębiorstwa chronione na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią adwokat [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawo dostępu do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Wyjaśnił, że na gruncie przepisów u.d.i.p. pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Wskazał, iż zbliżona definicja tego pojęcia jest zawarta w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z zm.). W świetle art. 11 ust. 4 tej ustawy, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 ustawy).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że w istocie te pojęcia stanowią synonimy. Dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" należy zatem odwołać się do rozumienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" wyjaśnionego na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny. W rozpoznawanej sprawie, elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy była treść umów, natomiast elementem formalnym – wola przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Wola utajnienia informacji w umowach, w których zastrzeżono klauzulę ochronną została wyrażona w dniu podpisania umowy. Skoro przedsiębiorca zastrzegł, że treść żądanych przez wnioskodawcę dokumentów (informacji) uważa za tajemnicę przedsiębiorstwa i wniósł o ich nieujawnianie, a równocześnie treść tego dokumentu (informacji), stanowi obiektywnie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, tajemnicę przedsiębiorstwa, to organ, stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bez zgody przedsiębiorcy nie ma prawa jej ujawnienia.

Na skutek wniesienia przez M.W. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia 11 października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia M.W. żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazało, że w sprawie jest niesporne, że informacje żądane przez M.W. są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Sporne jest natomiast to, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonując analizy statusu adwokat [...] stwierdziło, że wykonując zawód w ramach umowy zawartej z Gminą [...] ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest zatem traktowanie jej jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W takim przypadku prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega zatem ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ odwoławczy odnosząc się rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wyjaśniło, że wynika ono z faktu, że przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów K.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza zatem, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji, organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji.

Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., albowiem w tej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Brak jest także podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, gdyż niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zaskarżyła kwestionowane rozstrzygnięcie w całości, ale jednocześnie wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podała, że w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, jednak ma ona obawy, czy treść decyzji pozostaje równie jasna i zrozumiała dla Burmistrza Miasta [...] jako dysponenta informacji publicznej. Dotychczasowe działania tego organu zmuszają skarżącą do angażowania Sądu w kolejną sprawę ze skargi na decyzję organu odwoławczego, wyłącznie w celu usunięcia ryzyka prowadzenia w przyszłości innego sporu sądowoadministracyjnego – sporu ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz określa, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przytaczając treść art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stwierdził, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Wskazał, że ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ale ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo przyjęło, że adwokat [...], wykonująca na podstawie umów obsługę prawną Gminy [...], jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych i nie może korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Adwokat świadczący obsługę prawną Gminy, wynagradzany ze środków publicznych tej Gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych. Nie ma zatem żadnych powodów, aby określone umowami warunki świadczenia na rzecz Gminy usług nie mogły być ujawnione.

Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] umarzająca postępowanie pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3. 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Przepis ten odmienienie niż przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ odwoławczy umarzając postępowanie organu pierwszej instancji kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. Oznacza to, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy uznał, że nie zachodzą w niej okoliczności uzasadniające twierdzenie, że po uchyleniu nieprawidłowej decyzji organu pierwszej instancji sprawa stała się bezprzedmiotowa. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że przepisy tego Kodeksu stosuje się do całego procesu wydawania decyzji, a postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach.

W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy jest ono postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, aby możliwe było umorzenie tylko tego postępowania. W tej kwestii w piśmiennictwie prezentowane są dwa przeciwstawne poglądy, natomiast w judykaturze dominujący jest pogląd, że nie ma jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację zawartą w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a tym samym organ pierwszej instancji jest związany oceną prawną, co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Stanowisko organu odwoławczego winno zatem oddziaływać na sposób załatwienia przez organ pierwszej instancji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Fakt, iż odmowna decyzja w tym przedmiocie organu pierwszej instancji została przez organ odwoławczy oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa, a wobec braku podstaw do dzielenia tego postępowania na dwie części, nie ma także podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji, gdyż cały czas jest to jedno postępowanie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją umarzając postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej zwolniło ten organ z obowiązku dalszego procedowania, w tym od załatwienia przedmiotowego wniosku M.W.. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że intencją organu odwoławczego nie był taki sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., polegającym – zdaniem Sądu – na wadliwym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało doprowadzić do umorzenia postępowania w całości, a co za tym idzie zwolnienia organu pierwszej instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (str. 14 uzasadnienia wyroku), podczas gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej – będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem – nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku o udostępnienia informacji publicznej, bowiem – jak wyraźnie wskazano w decyzji organu odwoławczego – umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 P.p.s.a.
2. 2. naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius) polegające na:
3. - orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tę samą podstawę odmowy,
4. - orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o oddalenie skargi w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzając nieprawidłowość wydania przez organ pierwszej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) jako sposób rozstrzygnięcia mógł zastosować wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, czy też był również uprawniony do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.) ma charakter jednolity. W ujęciu zakresowym nie można wyodrębnić jego części, w której następuje udostępnienie żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej, od tej, w której następuje odmowa jej udostępnienia w formie decyzji, gdyż to postępowanie dotyczy tej samej niepodzielnej informacji. Okoliczność, że do niektórych podejmowanych w toku przedmiotowego postępowania rozstrzygnięć stosuje się przepisy K.p.a. (art. 16 u.d.i.p.), nie oznacza podziału tego postępowania na dwie części. Powyższe ograniczenie w sposobie postrzegania postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma istotne znaczenie dla oceny podejmowanej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie zauważył, iż taki sposób rozstrzygnięcia oznacza, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a więc brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego).

W konsekwencji skutkuje to brakiem możliwości rozstrzygnięcia jej istoty, gdyż z formalno-prawnego punktu widzenia sprawa o udostępnienie informacji publicznej jest zakończona. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wolą organu odwoławczego nie było zakończenie sprawy z uwagi na formalny aspekt jej bezprzedmiotowości, lecz jej kontynuowanie przez organ pierwszej instancji, który w dotychczasowym postępowaniu wadliwie ocenił przesłanki odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, a tym samym wniosek o udostępnienie tej informacji nie został dotychczas załatwiony. Oznacza to, że zamiarem tego organu jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji i ponowne rozpoznanie wniosku przez ten organ. Niewątpliwie powyższe stwierdzenie odpowiada treści art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje w opozycji do zastosowanego w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wprawdzie przepisy K.p.a. nie przewidują związania wskazaniami organu odwoławczego dla dokonania przez organ pierwszej instancji czynności materialno-technicznej, to jednak stwierdzić należy, iż w przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, organ ten jest w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami u.d.i.p. Uwzględniając treść art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. jest też związany oceną prawną organu odwoławczego co do stwierdzonej niezgodności z prawem wydanej wcześniej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do takiego załatwienia sprawy, aby ewentualna ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16). W związku z powyższym, argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do ewentualnego oportunizmu w działaniach organu pierwszej instancji, któremu przekazana została sprawa do ponownego rozpoznania, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej trafnie podał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przesłanka określona w art. 138 § 2 K.p.a., tj. konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz że najczęstszym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest naruszenie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Nie dostrzegł jednak, że przesłankę stosowania art. 138 § 2 K.p.a., odnoszącą się do konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy łączyć z preferowanym przez ustawodawcę zakresem kompetencji organu odwoławczego i jego funkcji związanych z merytorycznym rozstrzyganiem sprawy, a także z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), podczas gdy konsekwencją decyzji kasacyjnej uregulowanej w owym przepisie jest niemożność merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy organ ten dostrzega podstawy do załatwienia istoty tej sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, C.H.BECK, W-wa 2012r. s. 522). Specyfika postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej – w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie jest w posiadaniu informacji publicznej, której konieczność udostępnienia dostrzega, nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji odmawiającą do niej dostępu – odnosi się do tego samego schematu regulacyjnego, w którym organ odwoławczy przez nieposiadanie informacji nie może jej udostępnić wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej, a jednocześnie nie widzi przeszkód do tego, aby przedmiotowa informacja została udostępniona przez jej dysponenta.

Skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych opisujących wyjątkowy charakter regulacji zawartej art. 138 § 2 K.p.a. nie rozróżnia powyższej specyfiki postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Nieuprawnione jest zatem oczekiwanie prostego odwzorowania poglądów orzecznictwa i nauki prawa, wyrażonych na gruncie klasycznych spraw administracyjnych, do postępowania, którego przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej w trybie art. 10 u.d.i.p.

Regulacja zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. najbardziej odpowiada specyfice postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej i charakterowi decyzji kasacyjnej, w której organ odwoławczy dostrzega istnienie podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ odwoławczy stwierdzając nieprawidłowość wydania przez organ pierwszej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) i dostrzegając istnienie podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy, był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ma natomiast kompetencji do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż brak jest podstawy upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej decyzją administracyjną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WP, 2016, uwagi do art. 16; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 138 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i uregulowanej tam decyzji reformatoryjnej pozostaje bez związku z niniejszą sprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy M.W., wnosząc skargę, domagała się jej oddalenia, nie można wywodzić naruszenia przez ten Sąd zakazu orzekania na niekorzyść strony. Analiza uzasadnień zarówno zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, nie zawiera informacji o różnicach w krytycznej ocenie decyzji odmawiającej M.W. udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Bezpodstawne jest natomiast różnicowanie obu konkurencyjnych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego z punktu widzenia gwarancji uzyskania przez stronę dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, skoro w tym zakresie autor skargi kasacyjnej odnosi się jedynie do ewentualnego oportunizmu organu pierwszej instancji w udostępnieniu tejże informacji, pomijając gwarancyjny charakter zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.). Ponadto skarżący kasacyjnie, deprecjonując aspekt gwarancyjny decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a., nie dostrzega niewątpliwie poważniejszego niebezpieczeństwa dla uprawnień osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, wynikającego z umorzenia postępowania organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.