Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Rektora Politechniki Krakowskiej z [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na pierwszy rok studiów III stopnia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Ustawą, o której mowa w tym przepisie jest ustawa z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), zwana dalej "ustawą" lub "u.sz.w. ", która przewiduje wydanie decyzji administracyjnych w sprawach ściśle w niej wymienionych. I tak w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygane są m.in. sprawy przyjęcia na studia doktoranckie – zgodnie z art. 196 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 7 i ust. 8 ustawy (obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Przepisy te stanowią:
Art. 196.
1. Do studiowania na studiach doktoranckich może być dopuszczona osoba, która posiada tytuł magistra lub równorzędny oraz spełnia warunki rekrutacji, ustalone przez uczelnię. Przepisy art. 169 ust. 2 i 7-10 oraz art. 170 stosuje się odpowiednio.
Art. 169. ust.
7. W przypadku gdy wstęp na studia nie jest wolny, rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Komisje rekrutacyjne podejmują decyzje w sprawach przyjęcia na studia.
Art. 169. ust.
- 8. Od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji, do uczelnianej komisji rekrutacyjnej, powołanej w trybie określonym przez statut. Podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych zgodnie z ust.
- 2. Decyzję podejmuje rektor po rozpatrzeniu wniosku uczelnianej komisji rekrutacyjnej. Decyzja rektora jest ostateczna.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie i w swoich działaniach uczelnie kierują się zasadami wolności nauczania, wolności badań naukowych oraz wolności twórczości artystycznej. Z treści powyżej przytoczonego przepisu art. 4 ust. 2 wynika zakres autonomii uczelni, do którego wchodzi m.in. wolność nauczania polegająca na swobodzie – w ramach wymogów ustawowych – do decydowania o kierunkach nauczania i formach kształcenia, o których decyduje senat uczelni, zgodnie z jego ustawowymi uprawnieniami. W zakresie przyjęcia na studia doktoranckie stanowi o tym art. 196 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, który brzmi: Senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. Uchwałę podaje się do wiadomości publicznej nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy, i przesyła ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego.
Zdaniem Sądu – autonomia szkół wyższych oznacza, że organy uczelni posiadają tzw. władztwo wewnętrzne, które – z woli ustawodawcy – pozwala na wydawanie rozstrzygnięć, nawet w formie decyzji, nie podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego i jednocześnie pozwala na ustalanie własnych zasad obowiązujących w działalności uczelni – w ramach zakreślonych ustawą, w tym ustalenia warunków i trybu rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. Tak więc warunki i tryb rekrutacji wynikające z autonomii uczelni mogą nie uwzględniać przepisu odpowiedniego do art. 64 kpa. Przepis tego rodzaju jest całkowicie nieprzydatny zwłaszcza w sytuacji, gdy warunki i tryb rekrutacji mają charakter konkursu, chyba, że zostałby przewidziany wprost w warunkach i trybie danej rekrutacji. Taki przepis nie został uwzględniony w uchwale Senatu Politechniki Krakowskiej z 22 maja 2009 r. nr 25/d/05/2009 w sprawie zasad przyjęć na I rok stacjonarnych i niestacjonarnych studiów III stopnia przewidzianych do uruchomienia w roku akademickim 2010/11.
Mają rację organy Politechniki Krakowskiej wskazując na niedopełnienie przez skarżącego zasad przyjęcia określonych w § 1 ust. 5 załącznika do tej uchwały w związku z załącznikiem 2 wskazanej wyżej uchwały. Zgodnie z tymi przepisami kandydaci na studia III stopnia składają w siedzibie komisji rekrutacyjnej wybranego wydziału komplet dokumentów zawierający m.in. odpis dyplomu ukończenia studiów potwierdzający uzyskanie tytułu magistra (lub tytułu równorzędnego) bądź kserokopię dyplomu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez wydziałową komisję rekrutacyjną.
Wykaz dodatkowych dokumentów wymaganych od kandydatów na poszczególne wydziały zawiera załącznik nr 2 do niniejszych zasad. Zgodnie z nim - odnośnie Wydziału [...] kandydat obowiązany jest złożyć komplet dokumentów rekrutacyjnych wymienionych w uchwale Senatu wraz z zaświadczeniem wydanym przez lekarza – specjalistę medycyny pracy o braku przeciwwskazań do podjęcia studiów w dziedzinie chemii. Z kolei załącznik nr 3 do uchwały ustanawiający harmonogram rekrutacji na studia III stopnia rozpoczynające się w semestrze zimowym roku akademickiego 2010/2011 na Wydziale [...] zobowiązywał do składania dokumentów w siedzibie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej w dniach 1.09 – 22.09.2010 r.
Skarżący nie zaprzecza, że w zakreślonym terminie nie złożył wymaganych dokumentów, w szczególności odpisu dyplomu ukończenia studiów potwierdzającego uzyskanie tytułu magistra (lub tytułu równorzędnego) bądź kserokopii dyplomu poświadczonej za zgodność z oryginałem przez wydziałową komisję rekrutacyjną, a jedynie nieuwierzytelnioną kserokopię dyplomu. Z kolei powody niezłożenia odpisu dyplomu lub stosownie uwierzytelnionej kserokopii wyjaśnia dopiero w odwołaniu. Z uwagi jednak na ustawowe uprawnienie Senatu uczelni do ustalania warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie, wynikające z art. 196 ust. 1 w zw. z 169 ust. 2 ustawy oraz na jednoznaczne brzmienie zapisów uchwały Senatu Politechniki Krakowskiej z 22 maja 2009 r. nr 25/d/05/2009 i załączników stanowiących integralną część tej uchwały, należy uznać, że skarżący już tylko z tego powodu nie dopełnił wymogów rekrutacyjnych umożliwiających mu przejście do następnego etapu rekrutacji.
Ma także rację organ odwoławczy wskazując, że skarżący nie przedłożył właściwego zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do podjęcia studiów w dziedzinie chemii, albowiem przedłożył po pierwsze: nieuwierzytelnioną kserokopię, a nie zaświadczenie w oryginale, a po drugie zaświadczenie przedłożone stwierdzało brak przeciwwskazań do podjęcia studiów doktoranckich nie precyzując, w jakiej dziedzinie.
Przedstawione stanowisko znajduje poparcie w wydanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 maja 2011 r., III SA/Kr 1350/10 (LEX nr 795736), gdzie stwierdzono: "Wynikające z u.sz.w. i uchwały senatu warunki (przesłanki) przyjęcia na studia doktoranckie mają charakter materialnoprawny, gdyż ich spełnienie lub niespełnienie stanowi podstawę decyzji w przedmiocie przyjęcia lub odmowy przyjęcia na te studia."
A. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej oddalenia jego skargi, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 207 ust. 1 w związku z art. 169 ust. 7 i ust. 8 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, efektem której było uznanie, że art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania,
- - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,
- - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie w sprawie.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie punktu I zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w swoich rozważaniach w całości regulację art. 207 ust. 1 u.sz.w., zgodnie z którą do decyzji, o których mowa wart. 169 ust. 7 i 8 u.sz.w., decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.
W świetle wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1324/09 (LexPolonica nr 2239911) przepisy k.p.a. znajdują, w sprawach dotyczących przyjęć kandydatów na wyższe uczelnie, jedynie odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że organ obowiązany jest zachować minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Skoro jak wynika ze stanu faktycznego sprawy wniosek skarżącego o przyjęcie na I rok studiów doktoranckich III stopnia prowadzonych w roku akademickim 2010/11 zawierał braki formalne, ponieważ nie załączono do niego odpisu dyplomu potwierdzającego uzyskanie tytułu magistra ani jego kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, jak również skarżący załączył niewłaściwe w ocenie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej zaświadczenie lekarskie, to Komisja ta działając zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinna wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku w terminie 7 dni.
Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu istniałyby przesłanki do wydania decyzji odmawiającej przyjęcia skarżącego na studia. Tymczasem skarżący dopiero z tej decyzji dowiedział się, iż złożył niekompletny wniosek. Ta sytuacja spowodowała, że skarżący w istocie nie został dopuszczony do procedury rekrutacyjnej i nie wziął w niej udziału. W takim stanie rzeczy rozważania Sądu o zastosowaniu art. 64 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy uchwała stosownych władz uczelni przewidywałaby taką procedurę, są błędne, gdyż prowadzą do ograniczenia ustawowych uprawnień strony ubiegającej się o przyjęcia na studia doktoranckie.
Wojewódzki Sad Administracyjny naruszył art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten przede wszystkim nakazuje organom stanie na straży praworządności. Jest zasadne w tym kontekście stwierdzenie, że w art. 7 k.p.a. zostały zawarte zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Komentowany przepis nakazuje też podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej), co oznacza, że organ nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma ona świadomości o istnieniu braków, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy.
W ocenie skarżącego powyższe zasady powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu decyzji odmawiającej przyjęcia go na studia doktoranckie z powodu braków złożonego wniosku. Tymczasem w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego w części wyroku, powyższe zasady nie zostały zastosowane, co powoduje, że wydane rozstrzygnięcie w zaskarżonym zakresie jest wadliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował także art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązkiem organu, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego obowiązek ten realizowany być powinien poprzez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. na zasadzie art. 207 ust. 1 u.sz.w. odpowiednio do procedury rekrutacyjnej ustalonej przez odpowiednie władze uczelni, w szczególności do braków formalnych składanych wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwe zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie sąd będzie uprawniony do oddalenia skargi, jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie dodatkowo naruszenie prawa materialnego. W świetle tez zawartych w skardze nie budzi wątpliwości, że władze uczelni prowadziły postępowanie w sposób wadliwy. W konsekwencji, wadliwe postępowanie spowodowało naruszenie norm prawa materialnego, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.
Przepis art. 207 ust. 1 u.sz.w. stanowi, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.
Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że rozważając, które przepisy kodeksu postępowania administracyjnego będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania rekrutacyjnego na studia III stopnia. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu rekrutacyjnym nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w doktrynie – por. np. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych: Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51.
Jedną z cech charakterystycznych (wyróżniających) postępowania rekrutacyjnego na studia III stopnia jest to, że musi się ono zakończyć przed rozpoczęciem roku akademickiego, co wynika ze specyfiki funkcjonowania szkół wyższych. Ponadto, w postępowaniu tym bierze udział wiele stron o konkurencyjnych interesach, w stosunku do których rozstrzygnięcie w przedmiocie kwalifikacji na studia doktoranckie musi nastąpić w tym samym czasie. (wydziałowe komisje rekrutacyjne muszą sporządzić w tym terminie listy rankingowe kandydatów, albowiem jest to warunkiem dokonania ich kwalifikacji na studia w ramach planowej liczby miejsc).
W konsekwencji nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w postępowaniu tym ma odpowiednie zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ jego zastosowanie niejednokrotnie skutkowałoby niemożnością dochowania terminu zakończenia postępowania rekrutacyjnego. Tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 207 ust. 1 w związku z art. 169 ust. 7 i ust. 8 u.sz.w. należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. są bezzasadne, albowiem stan faktyczny nie budzi najmniejszych wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Jest rzeczą dowiedzioną, że nie dostarczyła ona w przewidzianym postępowaniem rekrutacyjnym terminie wszystkich wymaganych dokumentów.
Skoro w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do zarzucanych naruszeń prawa, to zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za zasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.