Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 317/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi A. H. i M.K. – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 listopada 2017 r. nr [...], wydaną w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zabudowaną budynkiem, której własność - z mocy prawa – przeszła na rzecz podmiotu publicznoprawnego.
Z motywów w/w wyroku wynikało, że nieruchomość, stanowiąca własność A. H., położona w [...] w obrębie [...], oznaczona jako działki o numerach ewidencyjnych: [...]o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa Regionalnej Drogi [...]", a której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 września 2016 r. Następstwem tego, w/w nieruchomość stała się własnością Województwa [...].
W związku z powyższym, decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 394.657,00 zł na rzecz A. H. za prawo własności opisanej wyżej nieruchomości (pkt 1), ustaleniu odszkodowania w wysokości 88.870,00 zł na rzecz M. K. z tytułu utraty ograniczonego prawa rzeczowego – służebności mieszkania (pkt 2), powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (pkt 3), powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji o kwotę 10.000 zł (pkt 4), zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] (pkt 5 decyzji).
Od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 w/w decyzji (to jest w części dotyczącej powiększenia, ustalonego w pkt 1 decyzji, odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania) odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...]. Rozpoznając zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia 17 listopada 2017 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 3 - i w tym zakresie - orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Zdaniem Ministra, wprawdzie dotychczasowa właścicielka przedmiotowej nieruchomości – A. H. złożyła we właściwym terminie pismo, zawierające oświadczenie o wydaniu nieruchomości (pismo, które wpłynęło do Kancelarii Urzędu Miasta [...] w dniu 13 września 2016 r.), jednakże inwestor nie miał możliwości korzystania z tej nieruchomości, gdyż lokal oraz inne pomieszczenia nie zostały opróżnione (vide: pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 listopada 2016 r.). Skutkiem tego - w odniesieniu do nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] - faktyczne nad nią władztwo nie przeszło w dniu 13 września 2016 r. na rzecz inwestora, ponieważ nieruchomość ta była w dalszym ciągu zagospodarowana przez dotychczasową jej właścicielkę.
Ponadto organ wskazał także, iż pismem z dnia 13 lutego 2017 r., inwestor zwrócił się do A. H. o wskazanie terminu, do którego zamierza korzystać z nieruchomości a na które to pismo była właścicielka nieruchomości nie udzieliła odpowiedzi. Nieruchomość została więc przekazana inwestorowi dopiero w dniu 20 marca 2017 r., co potwierdzał znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy.
Z tych przyczyn, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, określonym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: specustawa drogowa). Pod pojęciem wydania nieruchomości Minister rozumiał bowiem takie działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim: posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, CBOSA). A. H. działaniem swoim nie umożliwiła zaś inwestorowi korzystania w ww. sposób z przedmiotowej nieruchomości.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 listopada 2017 r., A. H. i M.K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie art. 9 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stronom na czym polega wydanie nieruchomości, w świetle 18 ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uchylając (jak wskazał Sąd I instancji) - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że (cyt.): "w realiach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki do powiększenia odszkodowania należnego A. H. o 5%. Rozstrzygniecie zawarte w punkcie 3 decyzji Wojewody było zatem zgodne z prawem i nie było podstaw do jego zmiany w związku z odwołaniem wniesionym przez Prezydenta Miasta [...]".
Sąd Wojewódzki przytoczył w tym miejscu treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było, że skarżąca w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożyła pisemne oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynikało natomiast, aby inwestor podjął w tym terminie działania, zmierzające do objęcia tej nieruchomości w faktyczne władztwo oraz, iż skarżąca czyniła mu w tym przeszkody. Brak było zatem dowodów do przyjęcia, że oświadczenie skarżącej o wydaniu nieruchomości z dnia 13 września 2016 r. miało charakter pozorny.
W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.): "Skarżąca umożliwiła zatem inwestorowi niezwłoczne objęcie Nieruchomości w faktyczne władanie w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. To, że inwestor nie skorzystał w tym terminie z możliwości przejęcia posiadania Nieruchomości nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącej".
Ponadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): "skarżące trafnie odwołały się również do art. 9 k.p.a. w aspekcie pouczenia zawartego w zawiadomieniu o wydaniu decyzji zrid z 12 sierpnia 2016 r. W pouczeniu tym, obok przytoczenia treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, jest mowa o pisemnym oświadczeniu o wydaniu nieruchomości. Pouczenie to można zinterpretować jako obowiązek złożenia oświadczenia o wydaniu i oczekiwaniu na aktywność inwestora w sprawie faktycznego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości".
Ostatecznie Sąd Wojewódzki polecił zatem, aby (cyt.): "Rozpoznając sprawę ponownie Minister (...) miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że jeżeli nie dojdzie do zmiany stanu prawnego lub faktycznego, Minister zobowiązany będzie do utrzymania w mocy decyzji Wojewody w zaskarżonym odwołaniem punkcie 3 decyzji organu I instancji".
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
W pierwszej ze skarg, Prezydent Miasta [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego, a to:
- 1) art. 18 ust 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ww. norma obejmuje badanie kwestii wydania nieruchomości, podczas, gdy w sytuacji nieruchomości budynkowych badaniem winno być objęte tak wydanie, jak i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
- 2) art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w przedmiotowej sprawie określonej w ww. przepisie przestanki opróżnienia lokalu oraz innych pomieszczeń, i przyjęcie, iż - w świetle treści tegoż przepisu - spełnione zostały przestanki do powiększenia należnego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości - mimo braku podstaw do takiego przyjęcia;
lI. przepisów prawa procesowego, a to: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7 i 80 k.p.a. - poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości, mimo iż nie jest ona obarczona wadami procesowymi mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Prezydent Miasta [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wnosił również o rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie.
W drugiej skardze kasacyjnej, również zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister inwestycji i Rozwoju zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj. naruszenie treści art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej specustawa drogowa) - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie nieruchomości zabudowanej poprzez złożenie oświadczenia o jej wydaniu stanowi wystarczającą podstawę do przyznania powiększonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zaś ewentualny brak opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń we wskazanym w tym przepisie terminie nie stanowi przeszkody do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, gdyż wskutek złożenia ww. oświadczenia dotychczasowi właściciele wyrazili gotowość opuszczenia nieruchomości, podczas gdy do spełnienia przesłanek umożliwiających powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, oprócz wyrażonej w sposób nie budzący wątpliwości chęci wydania tejże nieruchomości, potrzebne jest - w przypadku nieruchomości zabudowanej - opróżnienie stosownych lokali i innych pomieszczeń;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny w pływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i przyjęcie, że skarżące trafnie odwołały się do art. 9 k.p.a. w aspekcie pouczenia zawartego w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, które to pouczenie (zawierające przytoczenie art. 18 ust. 1e oraz informację o pisemnym oświadczeniu o wydaniu nieruchomości) można zinterpretować jako obowiązek złożenia oświadczenia o wydaniu i oczekiwaniu na aktywność inwestora w sprawie faktycznego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy art. 9 k.p.a. nie nakłada na organ i instancji obowiązku informowania stron w ww. zakresie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie – przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.
W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2022 r. (data wpływu) A. H. wnosiła natomiast o rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym, gdyż – jak oświadczyła – nie ma możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2022 r. (data wpływu) Minister Rozwoju i Technologii również wyraził zgodę na rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym.
Natomiast w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2022 r. (data wpływu) Prezydent Miasta [...] wnosił o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie zdalnej.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym w dniu 31 maja 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skargi kasacyjne zostały skierowane do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w tym wypadku skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na: obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej specustawa drogowa (obie skargi kasacyjne) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej (skarga kasacyjna Ministra Inwestycji i Rozwoju) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7 i 80 k.p.a. (skarga kasacyjna Prezydenta Miasta [...]).
Zarzuty te okazały się uzasadnione, z wyjątkiem zarzutów opartych na art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7 i 80 k.p.a. Regulacje zawarte bowiem w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. mają wyłącznie charakter ustrojowy. Wydanie zaś wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a., (a który mimo nie wymienienia go przez Sąd Wojewódzki jako podstawy zaskarżonego wyroku) taką podstawę jednak w tym przypadku również stanowił, ma charakter jedynie blankietowy. Jego więc zastosowanie uwarunkowane było tylko oceną prawną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.
W sprawie nie był także sporny stan faktyczny bo spór dotyczył tylko wykładni prawa materialnego oraz oceny, czy w analizowanym przypadku można było zasadnie twierdzić, iż w toku postępowania doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a.
Przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 listopada 2017 r. nr [...], mocą której organ odwoławczy, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 19 czerwca 2017 r. organu I instancji w części dotyczącej jej pkt 3 i - w tym zakresie - orzekł o odmowie powiększenia odszkodowania, przyznanego byłej właścicielce nieruchomości, o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, rozstrzygniecie zawarte w punkcie 3 decyzji Wojewody było bowiem zgodne z prawem a zatem nie było podstaw do jego zmiany.
W niniejszej sprawie – jak twierdził Sąd Wojewódzki - okolicznością bezsporną był fakt, że A. H. złożyła, w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pisemne oświadczenie o wydaniu nieruchomości a z akt sprawy nie wynikało, aby inwestor podjął w tym terminie działania, zmierzające do objęcia tej nieruchomości w faktyczne władztwo. Ponadto nic nie wskazywało, aby uczestniczka postępowania czyniła inwestorowi jakiekolwiek przeszkody w tym zakresie. W związku z tym – w o ocenie Sadu Wojewódzkiego - brak było dowodów świadczących o tym, że oświadczenie strony o wydaniu nieruchomości z dnia 13 września 2016 r. miało charakter pozorny.
W rezultacie – jak wyżej wspomniano - Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "Skarżąca umożliwiła zatem inwestorowi niezwłoczne objęcie Nieruchomości w faktyczne władanie w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. To, że inwestor nie skorzystał w tym terminie z możliwości przejęcia posiadania Nieruchomości nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącej".
Z taką wykładnią przepisu art. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie zgodzili się zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Minister Inwestycji i Rozwoju. W skargach kasacyjnych skarżący w szczególności podnosili, iż w sytuacji, gdy nieruchomość była zabudowana budynkiem, ww. norma prawna obejmuje badanie nie tylko kwestii wydania nieruchomości, ale także opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. Zatem przy dokonywaniu wykładni omawianego przepisu - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie można było tej ostatniej kwestii pomijać (skarga kasacyjna Prezydenta Miasta [...]) oraz, że błędną była wykładnia i przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że wydanie nieruchomości zabudowanej - poprzez złożenie oświadczenia o jej wydaniu - stanowi wystarczającą podstawę do przyznania powiększonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zaś ewentualny brak opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń we wskazanym w tym przepisie terminie nie stanowi przeszkody do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, gdyż wskutek złożenia ww. oświadczenia dotychczasowi właściciele wyrazili gotowość opuszczenia nieruchomości, podczas gdy do spełnienia przesłanek, umożliwiających powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, oprócz wyrażonej w sposób nie budzący wątpliwości chęci wydania tejże nieruchomości, potrzebne jest opróżnienie stosownych lokali i innych pomieszczeń (skarga kasacyjna Ministra).
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że - zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
- 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
- 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
- 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Przepis ten stanowi bowiem zachętę do dobrowolnego przekazywania nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych, mając w ten sposób przyspieszyć proces inwestycyjny w tym zakresie poprzez uniknięcie konieczności podejmowania przez inwestora działań zmierzających do przymusowego odbierania nieruchomości.
Tym niemniej, aby skorzystać z przewidzianej w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej bonifikaty, dotychczasowy właściciel nieruchomości musi wypełnić przesłanki zawarte w tym przepisie. Dodać przy tym trzeba, że jest to przepis szczególny a zatem jego wykładnia musi być ścisła.
Omawiany przepis nie precyzuje wprawdzie, w jaki sposób osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania miałaby dokonać owego "wydania" nieruchomości, ale - w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkiem - a takim była przedmiotowa nieruchomość bo w pkt 4 decyzji Wojewody powiększono odszkodowanie przyznane A.H. o 10.000 zł (zgodnie z art. 18 ust. 1f specustawy drogowej, a które to unormowanie odnosi się do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny), z całą pewnością owo "wydanie" musi łączyć się z opróżnieniem obiektu. Jak wyżej wspomniano, wolą ustawodawcy było w tym przypadku nie tyle premiowanie dobrej woli dotychczasowego właściciela nieruchomości a jego rzeczywiste postępowanie, które miało przyczynić się do przyspieszenia procesu inwestycyjnego. Brak zaś opróżnienia lokali, znajdujących się w budynku położonym na nieruchomości, objętej decyzją zrid, uniemożliwia jakąkolwiek możliwość sprawowania przez inwestora władztwa faktycznego nad taką nieruchomością a tym samym, możliwości prowadzenia na niej prac budowlanych.
Z tego powodu, chociaż w przypadku nieruchomości niezabudowanych, do wykazania faktu "wydania nieruchomości" inwestorowi – w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej - może niejednokrotnie wystarczać: złożenie stosownego oświadczenia woli o wydaniu nieruchomości czy brak tworzenia przeszkód w objęciu jej w posiadanie przez inwestora, to w przypadku, gdy sytuacja dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkami – jak słusznie wskazują na to obaj skarżący kasacyjnie – musi polegać także na opróżnieniu lokali czy pomieszczeń, które znajdują się w takim budynku. Działanie byłego właściciela nieruchomości musi bowiem stwarzać stan realny.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził także, iż (cyt.): "skarżące trafnie odwołały się również do art. 9 k.p.a. w aspekcie pouczenia zawartego w zawiadomieniu o wydaniu decyzji zrid z 12 sierpnia 2016 r. W pouczeniu tym, obok przytoczenia treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, jest mowa o pisemnym oświadczeniu o wydaniu nieruchomości. Pouczenie to można zinterpretować jako obowiązek złożenia oświadczenia o wydaniu i oczekiwaniu na aktywność inwestora w sprawie faktycznego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości".
Z tym stanowiskiem również nie zgadzali się obaj skarżący kasacyjnie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez Prezydenta Miasta [...], jej autor zwracał przy tym uwagę, że pouczenie o możliwości uzyskania opisanego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zawarte w treści decyzji z dnia 12 sierpnia 2016 r., a znajdowało się ono w osobnym punkcie niż informacja o wnoszeniu pisemnych oświadczeń o wydaniu nieruchomości. Inny był bowiem cel obu informacji. Zatem czemu innemu każda z tych informacji służyła.
Analogiczne stanowisko zajął Minister. W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej organ odwoływał się także w tej mierze do orzecznictwa, które wyrażało pogląd, że wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o wykładni prawa wykraczało poza zakres obowiązków organu, wynikających z zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18, LEX nr 2531524). Podkreślał również, iż Wojewoda Śląski w treści zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid, przytoczył pełną podstawę prawną, określającą warunki przyznania ustawowego bonusu za niezwłoczne udostępnienie nieruchomości inwestorowi.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, iż zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, wskazać wypada, że w treści zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 12 sierpnia 2016 r. organ wojewódzki poinformował zainteresowane strony, że (cyt.): "Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy cytowanej na wstępie, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która na mocy ww decyzji znalazła się w liniach rozgraniczających pasa drogowego (dot. działek w pkt 1 zawiadomienia), wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego" (pkt 6).
Zatem w pouczeniu tym organ nie tylko wskazał podstawę prawną omawianej bonifikaty, ale przytoczył także zasadniczą treść przepisu, który ją normuje a ponadto wytłuszczonym drukiem oznaczył (dla większej czytelności) istotne treści wskazanego przepisu.
Zdaniem składu orzekającego, pouczenie to spełniało więc wymogi określone przez art. 9 k.p.a.
To, że w kolejnym punkcie pouczenia, to jest w pkt 7, Wojewoda poinformował, o składaniu pisemnych oświadczeń dotyczących wydania nieruchomości, nie oznaczało, że owo "wydanie" nieruchomości miało polegać zawsze jedynie na złożeniu w/w oświadczenia. Nie wynika to bowiem z treści pkt 7 pouczenia. Składanie tego rodzaju oświadczeń podyktowane było jedynie względami informacyjnymi i organizacyjnymi. Ze względów praktycznych inwestor musiał bowiem wcześniej wiedzieć, która ze stron jest zainteresowana zakończeniem w taki sposób postępowania odszkodowawczego.
Dodać także trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż (cyt.): "w realiach niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki do powiększenia odszkodowania należnego A. H. [błędnie określonej przez Sąd jako: "H."] o 5%". Tymczasem uszło uwagi Sądu I instancji, że ta uczestniczka postępowania nie była – jak dowodzi tego przebieg postepowania administracyjnego - osobą nieporadną. Wręcz przeciwnie, A. H. brała cały czas aktywny udział w niniejszym postępowaniu i bardzo w nim dbała o własne interesy (w pozytywnym tego słowa znaczeniu). Na powyższe wskazuje bowiem, że: po zawarciu umowy o dział spadku po ojcu – L. K., niezwłocznie powiadomiła organ, iż to ona jest obecnie właścicielką nieruchomości zabudowanej, składającej się z działek nr [...] i [...] (pismo z dnia 20 września 2016 r.), we właściwym terminie złożyła wspomniane wyżej oświadczenie o "wydaniu" nieruchomości, następnie złożyła organowi "deklarację zawarcia ugody administracyjnej" w przedmiocie ustalenia odszkodowania (pismo z dnia 30 czerwca 2016 r.), poza tym wnosiła o "wstrzymanie decyzji ugody administracyjnej" bo zrezygnowała z przystąpienia do takiej ugody (pismo z dnia 7 listopada 2016 r.), wreszcie poinformowała organ, że zapoznała się z operatem szacunkowym do którego nie wnosi uwag (pismo z dnia 6 lutego 2017 r.) a w dniu 16 lutego 2017 r. poinformowała Wojewodę, iż zapoznała się z aktami spraw, które wymieniła i z których dokonała kserokopii.
Również w postępowaniu odwoławczym uczestniczka postepowania wystąpiła z wnioskiem "o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji odszkodowawczej z dnia 19.06.2017 r., znak [...]" (pismo z dnia 31 lipca 2017 r.) a następnie wezwała Ministra do "usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...]" poprzez (cyt.): "niezwłoczne wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym".
Powyższe fakty dowodzą zatem, że A. H. była osobą zapobiegliwą i starającą się wykorzystać wszelkie przysługujące jej prawa i możliwości. W takiej sytuacji nie można więc było twierdzić, że pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wydaniu decyzji zrid nie było dla niej wystarczające do prawidłowego wykonania obowiązków, przewidzianych w przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Ostatecznie bowiem, jeśli uczestniczka nie była pewna, w jaki sposób powinna w tym przypadku postąpić by otrzymać przedmiotowy 5% bonus do odszkodowania, to nic nie stało na przeszkodzie by w takiej sytuacji wystąpiła ze stosownym zapytaniem do organu. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji zrid z dnia 5 sierpnia 2016 r., szereg osób występowało bowiem do Wojewody z różnymi pismami i wnioskami, związanymi z konsekwencjami w/w decyzji.
W tych warunkach - zdaniem składu orzekającego - należało więc uznać, że obie skargi kasacyjne okazały się uzasadnione a ponieważ, istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny był umocowany orzec - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.