Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z dnia [...] października 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. (Organ I instancji) z dnia [...] września 2021 r. i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. (Skarżąca) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem K. C. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2021 r. odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zarobkowej ściśle w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Ponadto organ I instancji powołał treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazując, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z materiału dowodowego sprawy wynika natomiast, że żyje matka niepełnosprawnego K. C., mieszka w tym samym domu i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wyjaśniło, że skarżąca jest siostrą niepełnosprawnego K. C., który jest kawalerem, jego ojciec nie żyje, żyje natomiast jego matka L. C. K. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], wydanym na stałe K. C. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ww. orzeczeniu wskazano że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2005 r. Ponadto Kolegium wskazało, że z przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawny K.C. zamieszkuje wraz ze Skarżącą, jej mężem oraz trojgiem dzieci w domu jednorodzinnym stanowiącym własność Skarżącej, zajmując piętro domu składające się z 5-ciu pokoi, kuchni, łazienki oraz WC.
Parter domu zamieszkuje L. C. - matka Skarżącej i jej niepełnosprawnego brata - prowadząc tam wspólne gospodarstwo domowe wraz z najstarszym synem Ł. C. W złożonym w dniu [...] lipca 2021 r. oświadczeniu, pod rygorem odpowiedzialności karnej, L. C. oświadczyła, że nie może pomóc córce w opiece nad synem K. C., ponieważ sprawuje opiekę nad starszym synem Ł.C. Jak wynika z załączonego do akt sprawy potwierdzenia stopnia niepełnosprawności w systemie [...] z dnia [...] października 2021 r. L. C. legitymuje się orzeczeniem znak: [...], wydanym z dnia [...] marca 2020 r. zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu. Z uwagi na pełnioną nad bratem opiekę od dnia [...] lipca 2013 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym (wywiad środowiskowy z dnia [...] lipca 2021 r., oświadczenia Skarżącej zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia).
Skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Skarżąca zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, t.j.:
- a) przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec brata,
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma matkę nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują nad nim opieki;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: przyjęcie, że skoro wymagający opieki ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Tym samy organ odgórnie przesądził o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając okoliczności niemożności faktycznej sprawowania opieki przez ww. osobę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności, rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie, czy w świetle przepisów u.ś.r. dopuszczalna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze, w sytuacji, gdy żyje matka niepełnosprawnego, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Wskazał, iż jego zdaniem organy zaniechały rozważenia czy obiektywne względy, takie jak wiek, stan zdrowia, sytuacja rodzinna, zakres opieki sprawowanej przez L. C. nad niepełnosprawnym najstarszym synem Ł. C., stanowią obiektywne przeszkody dla sprawowania przez nią opieki nad K. C. Zaniechały również rozważenia sytuacji rodzinnej i bytowej Skarżącej, jej matki i każdego spośród rodzeństwa K. C. w zakresie niezbędnym do ustalenia istnienia po stronie Skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego brata.
Ponadto wskazał na konieczność dokonania przez organ ustaleń odnośnie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem opieki. Podkreślił, że na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich możliwych działań w celu wyjaśnienia kwestii istnienia takiego związku, zwłaszcza w sytuacji, gdy jego brak został wskazany przez Organ
I instancji jako jedna z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast w niniejszej sprawie Kolegium wskazało, że dopóki Skarżąca nie wykaże, że matka K. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności brak jest podstaw do dokonywania dalszych ustaleń w przedmiocie, czy rezygnacja przez Skarżącą z pracy zarobkowej nastąpiła w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem K. C. Sąd I instancji podkreślił, że Kolegium zaniechało dokonania ustaleń odnośnie istnienia takiego związku, pomimo że zdaniem Organu I instancji o jego braku przesądza jedynie fakt, że Skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym od [...] lipca 2013 r. podczas gdy stopień niepełnosprawności K. C. datuje się na dzień [...] grudnia 2005 r. Wskazał, że Organ I instancji pominął przy tym fakt, że niepełnosprawność K. C. istnieje od urodzenia, co wynika z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło Kolegium zarzucając mu:
- 1) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na:
- a. uznaniu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu u.ś.r. u rodzica osoby wymagającej opieki, powoduje zaktualizowanie się obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej do tej opieki w dalszym stopniu (siostry podopiecznego), co czyni ją także osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
- b. pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie występuje konieczność zbadania okoliczności obiektywnych takich jak: wiek, stan zdrowia, sytuacja rodzinna, zakres sprawowania opieki przez L. C., dotyczących możliwości sprawowania opieki przez siostrę osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy zobiektywizowanym kryterium winno być jedynie ustalenie, czy matka podopiecznego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też nie, co doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowego przyjęcia, że sytuacja, w której matka osoby wymagającej opieki (tutaj podopiecznym jest brat wnioskodawczyni), nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wnioskodawczynię sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym bratem;
- 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy zaniechał rozważenia, czy względem matki podopiecznego zachodzą obiektywne względy uniemożliwiające jej sprawowania opieki nad podopiecznym, podczas gdy z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że Kolegium oceniło względy obiektywne wskazując, że one nie występują bowiem matka podopiecznego skutecznie opiekuje się innym swoim dzieckiem z tytułu czego pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium wyjaśniło, że skoro matka podopiecznego jest w stanie sprawować opiekę nad starszym synem to nie ma przeszkód zdrowotnych do sprawowania takiej opieki nad innym członkiem rodziny,
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny,
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. S. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita.
W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji opowiedział się za pierwszym ze wskazanych stanowisk, natomiast skarżący kasacyjnie organ administracji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyraziło pogląd zgodny z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowiskiem. Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła siostra osoby wymagającej opieki, tj. K. C. w sytuacji, gdy jego matka, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.).
Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.
Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.
W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, objęty punktami I. a i b petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.
W konsekwencji, za zasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami II. a, b, c petitum skargi kasacyjnej. Rację ma bowiem skarżące kasacyjnie Kolegium, że w świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynikającej z przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego i podzielonej przez skład orzekający, nie można postawić Kolegium zarzutu zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, czy też dokonania wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Wobec powyższego Kolegium skutecznie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości sprawowania opieki przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez matkę osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż rodzice wymagającego opieki, tj. legitymowanie się przez rodziców (w niniejszej sprawie przez matkę) osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Tym samym nieuprawnione było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organy, dokonując wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., powinny uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności L. C., ale wziąć także pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy wiążących się z rzeczywistą możliwością sprawowania należytej opieki nad młodszym synem. Skoro bowiem matka osoby wymagającej opieki w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia Skarżącej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem było niedopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw.
z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.